Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 13.06.2022 r., znak: SKO.NP/4115/196/22, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji organu I instancji z dnia 21.04.2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem J. S.1 - utrzymało ww. rozstrzygnięcie w mocy.
W podstawie materialnoprawnej decyzji wskazano m.in. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 i art. 17 ust. 1 stawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615).
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ l instancji – Burmistrz S. w wyniku rozpoznania wniosku strony z dnia 19.03.2022 r. odmówił J. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem J. S.1 (ur. 11.07.1968 r.), legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 21.08.2017 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31.08.2022 r. (ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 05.05.2012r, natomiast ustalony stopień tej niepełnosprawności datuje się od maja 2013 r.)
W uzasadnieniu organ pomocowy wskazał, że w przedmiotowym wypadku nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W odwołaniu od wyżej przywołanej decyzji J. S. zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt; K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji R P;
- 2. błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ww. ustawy stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka;
- 3. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy polegającą na pominięciu celów ww. ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustalenie i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- 4. niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wskazaną na wstępie decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
Na wstępie uzasadnienia Kolegium zanegowało stanowisko prawne organu I instancji, co do treści powołanego przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1b) w kontekście skutków omawianego wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r, sygn. akt K 38/13. Mając to na uwadze wskazano, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku i stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust 1b ustawy po wejściu w życie wyroku TK w sprawie o sygn. K 38/13 jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.
Jednakże pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, SKO doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu.
Wskazano, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia musi być celowa, zaprzestanie wykonywania pracy, czy niepodejmowanie zatrudnienia musi być intencjonalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rezygnacja z zatrudnienia na gruncie powołanego przepisu musi pozostawać w rzeczywistym związku przyczynowo skutkowym z roztoczeniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawczyni nie wykazała, aby zakres deklarowanej opieki nad mężem uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niewielkim wymiarze czasowym. Konkluzja taka wynika chociażby z analizy czynności wykonywanych podczas opieki nad mężem, które zadeklarowała odwołująca się w wywiadzie środowiskowym, oświadczeniu, jak również w informacji dotyczącej osoby niepełnosprawnej sporządzonej przez stronę na wzór oceny pacjenta w skali Barthel.
W tym miejscu (powołując się na treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12.04.2022r., oświadczenia złożonego w tej samej dacie, oświadczenia z dnia 19.03.2022r.) wskazano, że strona od 2012 r. opiekuje się mężem, który przeszedł udar mózgu. Nadto J. S.1 znajduje się pod opieką Kliniki Onkologii w K. bowiem od roku 2002 choruje na nowotwór węzłów chłonnych. Wnioskodawczyni wyliczyła czynności opiekuńcze jakie wykonuje względem niepełnosprawnego męża podając, iż udziela mu pomocy w toalecie, ubieraniu i rozbieraniu się, robieniu posiłków, podawaniu leków. Dowozi męża na wizyty lekarskie, rehabilitację, towarzysząc mu w ich przebiegu. W zestawieniu wymienionych w informacji dotyczącej osoby niepełnosprawnej czynności opiekuńczych, strona zakreśliła pozycje tj.: potrzebuje pomocy w krojeniu, smarowaniu masłem itp. lub wymaga zmodyfikowanej diety, - samodzielny przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem, - niezależny przy myciu twarzy, czesaniu i myciu zębów, - potrzebuje pomocy, ale może coś zrobić sam, przy korzystaniu z toalety, - niezależny ale może potrzebować pewnej pomocy w poruszaniu się po powierzchniach płaskich, - potrzebuje pomocy fizycznej przy wchodzeniu i schodzeniu ze schodów, - potrzebuje pomocy ale może wykonywać połowę czynności bez pomocy, przy ubieraniu się i rozbieraniu, -jest zależny myciu i kąpieli całego ciała.
Rekapitulując ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych odnośnie wykładni art. 17 ust. 1 ww. ustawy, organ odwoławczy uznał, że odwołująca się nie spełniła przesłanki tam zawartej, gdyż zakres opieki sprawowanej nad mężem nie wyklucza podjęcia przez odwołującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niewielkim wymiarze czasowym.
Ponadto kierując się treścią oświadczenia z dnia 12.04.2022 r. ustalono, że odwołująca jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem, gdyż troje dorosłych dzieci, usamodzielnionych, mieszka i pracuje poza gminą S. (syn T. zam. G. woj. [...] - lat 30 lat, córka K. zam. W.- lat 29 lat, córka E. - zam. W.- lat 27, dwoje najmłodszych dzieci tj. M. S. i E. S. są uczniami Technikum klasy IV oraz Szkoły Podstawowej). Mając powyższe na uwadze, SKO wskazało na realną możliwość zaangażowania pozostałych członków rodziny w sprawowanie opieki, chociażby doraźnej, finansowej wobec ojca J. S.1.
Ponadto stwierdzono, że wnioskodawczyni jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem od 01.11.2018r. zaś w okresie zasiłkowym 2021/2022 do 31 sierpnia 2022r., co równa się z ważnością orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak z powyższego wynika w sprawie zachodzi także przesłanka negatywna wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można rozpatrywać zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych w aspekcie możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy, ponieważ taka możliwość uaktualniłaby się w przypadku, gdyby jedyną przesłanką odmowy przyznania stronie dochodzonego świadczenia byłaby okoliczność pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w sprawie niniejszej jak wykazano wyżej nie zachodzi.
Na koniec, nie kwestionując zatem złego stanu zdrowia męża strony, organ II instancji podkreślił, że sama konieczność sprawowania opieki czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze od powyższej decyzji SKO skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 2 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisem art. 17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wyżej wskazano, z powołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.
Rację należy przyznać Kolegium, które uznało, że odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawnym mężem, a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem.
Z akt sprawy wynika bowiem, że opieka skarżącej polega na pomocy mężowi w porannej toalecie, ubieraniu się, robieniu posiłków, zawożeniu do lekarza, na rehabilitację (oświadczenia skarżącej z 21.03.2022 r., k. 4 a.a.). W informacji dotyczącej osoby niepełnosprawnej (k. 3 a.a.) skarżąca podała, że jej mąż potrzebuje pomocy przy przygotowaniu posiłków, jest samodzielny przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem, jest niezależny przy myciu twarzy, czesaniu i myciu zębów, przy korzystaniu z toalety czasem potrzebuje pomocy, w poruszaniu się po powierzchniach płaskich nie potrzebuje pomocy, jest zależny myciu i kąpieli całego ciała.
W ocenie Sądu, większość wskazanych powyżej czynności jest wykonywana również przez osoby pracujące w każdej rodzinie, której członkiem jest osoba w starszym wieku lub małoletni, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Zaznaczenia też wymaga, że część z tych czynności (takich jak: doprowadzanie na badania lekarskie, na rehabilitację) nie jest wykonywanych codziennie.
Zgodzić się należy z organem II instancji, że czynności polegające na pomocy w kąpieli, przygotowaniu posiłków oraz pomocy przy wchodzeniu/schodzeniu po schodach czy ubieraniu/ rozbieraniu - nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu, bowiem nie są czasochłonne i przy odpowiedniej organizacji mogą być wykonywane przed lub po pracy (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20).
Niewątpliwie zatem zakres i rodzaj sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podzielił w niniejszej sprawie stanowisko SKO, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad osobą niepełnosprawnym mężem nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a co za tym idzie Kolegium prawidłowo przyjęło, że w sprawie występuje brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak wskazanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego między sprawowaną opieką a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia przez skarżącą.
Sąd nie kwestionuje przy tym złego stanu zdrowia męża skarżącej i konieczności udzielenia mu przez skarżącą wsparcia w codziennych czynnościach, te kwestie bezspornie potwierdza bowiem wskazane orzeczenie lekarskie z 21.08.2017 r. (k. 2 a.a.).
Podsumowując, zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem a rezygnacją przez nią z pracy/niepodjęciem zatrudnienia, nie istnieje związek przyczynowy. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby mąż skarżącej, posiadający co prawda orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, był niesamodzielny w większości sfer życia. Z tych przyczyn nie sposób przyjąć, aby skarżąca, z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się mężem, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Sąd podziela również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyroku z dnia 26 kwietnia 2021 roku, sygn. III SA/Kr 1065/20 (opubl. CBOSA), w którym Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz skarżącej jeszcze inne dzieci, z których dwoje zamieszkuje razem z ojcem osoby, to mogą one wspomóc skarżącą w opiece nad ojcem. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Podkreślić należy bowiem, że stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1359), krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem. Ustalenia poczynione w tym zakresie, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które, w ocenie Sądu, w całości odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak wyroku.