Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1295/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...] 2018 r. znak: [...] Starosta odmówił reprezentowanemu przez pełnomocnika J. F. - zwanemu dalej skarżącym - wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] 2017 r. znak: [...] orzekającej o aktualizacji danych ewidencyjnych zawartych w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencyjnego obr. B, jednostki ewidencyjnej B w zakresie:

1. - zmiany przebiegu granic działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr: [...], [...], [...], [...] [...],
2. - zmiany powierzchni działki ewid. nr [...] z dotychczasowej ogólnej powierzchni 0,2342 ha (użytek LV 0,0045 ha i użytek RV 0,2297 ha) na 0,2367 ha (użytek LV 0,0045 ha i użytek RV 0,2322 ha),
3. - zmiany powierzchni działki ewid. nr [...] z dotychczasowej ogólnej powierzchni 0,0066 ha (użytek RV) na 0,0092 ha (użytek RV) zgodnie z opracowaniem geodezyjno-kartograficznym stanowiącym integralną część decyzji, tj. dokumentacją zatytułowaną "Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków", jaką uprawniony geodeta inż. M. M. sporządził w ramach operatu pomiarowego nr [...], który przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 września 2016 r. pod numerem [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 17 lipca 2018 r. znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu l instancji odmawiające wznowienia postępowania, a postanowieniem z [...] 2018 r. znak: [...] Starosta wznowił postępowanie.

Następnie Starosta wydał decyzję z [...] 2020 r. znak: [...], w której orzekł o odmowie uchylenia decyzji tego organu z [...] 2017 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania, omówił dokumenty, które były podstawą ustalenia stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty o aktualizacji danych ewidencyjnych. Starosta za niezasadny uznał zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolnej oceny materiału dowodowego i pominięcie przedłożonego do akt sprawy porównawczego wykazu zmian obrazującego prawo własności parcel.

W odwołaniu od decyzji Starosty reprezentowany przez pełnomocnika skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, t.j. art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), §45 w zw. §37, §38 i §39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393), § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, § 38 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 10, art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – zwanego dalej: "k.p.a.", a także wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na rzecz K. D., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentacji fotograficznej na okoliczność ustalenia, że fragment działki ewid. nr [...], którego dotyczy decyzja o aktualizacji danych w ewidencji gruntów nigdy nie znajdowała się w samoistnym, wyłącznym posiadaniu wnioskodawcy K. D. Decyzją z 21 września 2020 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu l instancji dotyczącą prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Starosty o aktualizacji danych ewidencyjnych, do którego należy Skarb Państwa - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, K. D. oraz H. P., reprezentowanego przez K. D. W ocenie organu, powołującego się na art. 151 k.p.a., forma zakończenia przez Starostę wznowionego postępowania również była prawidłowa, choć – jak przyznał - w przypadku możliwości badania przymiotu strony na wstępnym etapie sprawy, tak i w odniesieniu do formy zakończenia wznowionego postępowania w razie braku tego przymiotu orzecznictwo sądowe oraz praktyka organów administracji publicznej nie była jednolita. Organ odwoławczy nie widział także potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego z załączonych do odwołania fotografii.

Organ zgodził się, że o tym czy dany podmiot mógł być stroną postępowania decyduje interes prawny, który musiał być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego normującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz zasad wymiany danych ewidencyjnych – ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a kluczowymi w sprawie przepisami były: art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b ustawy oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Wskazał również na art. 24 ust. 2a ustawy, wywiódł że interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu aktualizacyjnym posiadają podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty które wykażą, że w stosunku do nieruchomości przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, natomiast w przypadku braku księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów, również podmiotom, które wykażą, iż władają gruntem będącym przedmiotem postępowania, na zasadzie samoistnego posiadania.

Organ wskazał, że z akt sprawy zgromadzonych przez organ l instancji (w tym m.in. z wypisów z operatu ewidencji gruntów i budynków) wynikało, że na rzecz skarżącego nie zostało wpisane prawo własności ruchomości stanowiących przedmiot decyzji Starosty z [...] 2017 r., a właścicielami nieruchomości byli odpowiednio: wobec działki nr [...] Skarb Państwa, zaś jako podmiot gospodarujący gruntem Skarbu Państwa pokrytym wodami powierzchniowymi ujawniono Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, wobec działek nr [...], nr [...], nr [...] H. D., co dodatkowo potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...], wobec działek nr [...] i nr [...] H. P., co dodatkowo potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...]. Organ podkreślił, że skarżący nie udokumentował w oparciu o żaden wymieniony w § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (stanowiących podstawę uwidocznienia w ewidencji praw do gruntów, budynków i lokali) praw do działki nr [...].

Z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynikało jedynie, iż posiadał on księgę wieczystą, w której ujawniona była własność jego poprzednika prawnego w stosunku do parceli gruntowej l. kat. [...] (było to jednak oznaczenie już nieobowiązujące), której część weszła następnie w skład istniejącej działki nr [...], a dokumenty te mogły stanowić jedynie potencjalną przesłankę do twierdzeń, że w działce nr [...] mógł znajdować się obszar gruntu stanowiący odrębny przedmiot własności. Jednak dopiero udowodnienie tego faktu i wyodrębnienie tego obszaru w odrębnym postępowaniu aktualizacyjnym mogło stanowić dla wnioskodawcy uprawnienie do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty.

Organ omawiając szerzej stanowisko sądów administracyjnych, podkreślił, że istotne znaczenie w sprawie ma stwierdzenie, czy możliwe jest umorzenie postępowania wznowionego na wniosek podmiotu twierdzącego, że został jako strona pozbawiony bez własnej winy możliwości udziału w sprawie, jeżeli po przeprowadzeniu tego postępowania organ administracji publicznej ustali, że przymiot strony temu podmiotowi jednak nie służył. Organ wskazał na przeważające stanowisko zakładające, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a., a pogląd ten jest konsekwencją stwierdzenia, że przymiot strony w wypadku wniosku opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy badać po wznowieniu postępowania, bowiem skoro samo twierdzenie wnioskodawcy, że winien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale został bez swojej winy pominięty prowadzi do wszczęcia postępowania (tj. jego wznowienia), konsekwentnie należy uznać, że na tym twierdzeniu opiera się jego formalna legitymacja do udziału w sprawie wznowionej w charakterze strony.

Jednocześnie organ zaznaczył także, że w sprawie oba rozstrzygnięcia - umorzenie wznowionego postępowania oraz odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej - w sferze praw i obowiązków stron postępowania odnosiłyby dokładnie ten sam skutek, skoro decyzja ostateczna, zapadła w postępowaniu zwyczajnym, pozostawałaby w obrocie prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

1. - art. 20 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez pominięcie znajdujących się w zasobach Starostwa Powiatowego dokumentów pozwalających na ustalenie kręgu właścicieli w stosunku do działki ewid. nr [...], która nie ma uregulowanego stanu prawnego i wbrew twierdzeniom nie znajduje się w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa, w sytuacji kiedy w zasobie geodezyjnym Starostwa Powiatowego znajduje się opracowanie uprawnionego geodety C. C. z 2 czerwca 2011 roku - wykaz zmian do działki ewid. nr [...] wraz z wykazem właścicieli parceli składających się na przedmiotową działkę;
2. - art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust.2b pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących części działki ewid. nr [...] położonej w B na wniosek K. D., w sytuacji kiedy nie posiada on żadnego tytułu prawnego do części działki ewid. nr [...], nie jest on władającym gruntem na zasadach samoistnego posiadania ani nieruchomość nie znajduje się w wyłącznym posiadaniu wnioskodawcy, przez co nie posiada on legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów;
3. - §11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez pominięcie przy ustalaniu prawidłowego kręgu uczestników postępowania osób ujawnionych w księdze wieczystej nr [...], w sytuacji gdy z załącznika graficznego mapy do celów prawnych wykazu zmian do działki ewid. [...] wynikało jednoznacznie, że na przedmiotowym fragmencie którego dotyczyła aktualizacja m.in. działki [...] i [...] odpowiadają parceli gruntowej [...], a co za tym idzie przyjęcie, że skarżący (będący spadkobiercą A. F.) nie miał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości a przez to interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony;
4. - § 45 w zw. z §37, §38 i §39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących części działki ewid. nr [...] położonej w B na wniosek K. D. w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym tj. powiększenie działek wnioskodawcy o numerach ewid. [...], [...], [...], [...] [...] o fragment działki ewid. nr [...], która to nieruchomość nigdy nie znajdowała się w jego wyłącznym, jak i samoistnym posiadaniu a nadto czynności terenowe z udziałem uprawnionego geodety M. M. zostały przeprowadzone bez zawiadomienia osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości;
5. - §38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zaniechanie ustalenia kręgu właścicieli w stosunku do działki ewid. nr [...], która do nie ma uregulowanego stanu prawnego, zaś Skarb Państwa - Starosta widnieje jako władający a jako zarządca uwidoczniony jest Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, w sytuacji kiedy w zasobie geodezyjnym Starostwa Powiatowego znajduje się opracowanie geodety uprawnionego C. C. z 2 czerwca 2011 roku - wykaz zmian do działki ewid. nr [...] wraz z wykazem właścicieli parceli składających się na przedmiotową działkę;
6. - §38 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zaniechanie, w przypadku gdy właściciele, użytkownicy wieczyści oraz władający nieruchomością nie są znani lub nie jest znane ich miejsce zamieszkania, podania do publicznej wiadomości przez Starostę stosownych informacji o zamiarze przeprowadzenia czynności w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
7. - §36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych z pominięciem istniejącej dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co powinno być wyjątkiem, gdy brak jest dostatecznych danych co do przebiegu granic i nie da się ich ustalić na innej drodze np. analizy zdjęć lotniczych.

Skarżący zarzucił także zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania:

1. - art. 10 i 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału skarżącego, będącego następcą prawnym po A. F. - właścicielce hipotecznej p.gr. l. kat [...] wchodzącej w skład działki ewid. Nr [...] będącej przedmiotem postępowania - pomimo, że stan prawny nieruchomości nie został uregulowany, jak również bez udziału pozostałych spadkobierców którzy zostali organowi wskazani pismem z 8 stycznia 2019 r. zatytułowanym "przedłożenie informacji", w sytuacji istnienia jednoznacznych dokumentów statuujących ich uprawnienia w postępowaniu;
2. - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokonania czynności niezbędnych dla prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia czy wnioskodawca K. D. był w wyłącznym, samoistnym posiadaniu fragmentu działki ewid. nr [...] uzasadniającym złożenie przez niego wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i "przejęcie" części działki ewid. Nr [...];
3. - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w oparciu o fragmentaryczny i niekompletny materiał dowodowy, w szczególności zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego odnośnie działki ewid. [...] i charakteru jej posiadania, jak również sposobu wykorzystywania działki do czasu dokonania aktualizacji;
4. - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu w treści zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których organ zaniechał przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodowego w zakresie legitymacji skarżącego do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania, również pominięcie przedłożonych dowodów wskazujących na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu w charakterze strony;
5. - art. 151 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i uznanie, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną, w sytuacji kiedy skarżący przedstawił przekonujące dowody, że posiada legitymację do żądania wznowienia postępowania, które toczyło się bez jego udziału;

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem z 11 stycznia 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania K. D. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje

Skarga nie była zasadna.

W istocie przedmiotem sporu były ustalenia, czy skarżący posiadał interes prawny do żądania wznowienia postępowania tj. czy powinien być stroną decyzji Starosty z [...] 2017 r. znak [...] dotyczącej m.in. działki [...].

Na wstępie Sąd podkreśla, że prawidłowe i zgodne z prawem były ustalenia organów obu instancji, że skarżący nie wykazał, aby był właścicielem działki będącej przedmiotem decyzji Starosty z [...] 2017 r.. Natomiast z akt wynikało, że właścicielami nieruchomości byli odpowiednio: wobec działki nr [...]: Skarb Państwa, zaś jako podmiot gospodarujący gruntem Skarbu Państwa pokrytym wodami powierzchniowymi ujawniono Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, wobec działek nr [...], nr [...], nr [...] H. D., co dodatkowo potwierdzał odpis księgi wieczystej nr [...], wobec działek nr [...] i nr [...] H. P., co dodatkowo potwierdzał odpis księgi wieczystej nr [...].

Skarżący podkreślał, że to organ powinien uregulować stan prawny ww. działki tj. działki nr [...].

Sąd podkreśla, że wniosek o wznowienie postępowania oparto o treść art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. W pierwszym więc rzędzie organ powinien ustalić po wznowieniu postępowania czy w ogóle skarżący posiada interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Sąd zgadza się bowiem z poglądem cytowanym przez organ odwoławczy, że w przypadku ustalenia braku przymiotu strony postępowania – prawidłowo organ powinien po wznowieniu postępowania, odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r. II OSK 3438/19Uznanie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

W ocenie Sądu rację miały organy kwestionując co do zasady interes prawny skarżącego wywodzony z następstwa prawnego po A. F. w oparciu o wykaz zmian gruntowych działki ewidencyjnej geodety uprawnionego C. C. (k. 77). Słusznie bowiem organy zauważały, że dokumenty, na które powoływał się skarżący są archiwalne i powołujące nieistniejące już, a więc nieaktualne, dane ewidencyjne. Organ II instancji zauważał, że co najwyżej dokumenty te potencjalnie mogą stanowić podstawę do przesunięć własnościowych.

Skoro ewidencja gruntów i budynków wskazywała jako podmiot gospodarujący gruntem Skarbu Państwa pokrytym wodami powierzchniowymi - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej to zgodnie z art. 212 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonywały Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych.

Ewidencja gruntów i budynków zgodnie z art. 24a ust.2a powinna być aktualizowana przy czym zgodnie z §36 podstawą wpisów powinny być aktualne dokumenty, a nie archiwalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2015 r., II OSK 3021/13 W orzecznictwie podkreśla się, że dla jednostek i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast sporów co do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.

Tym samym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące opisu gruntu, czyli jego położenia, granic, konturów, rodzaju użytków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone.

Nie były więc zasadne wszystkie powołane w skardze zarzuty zmierzające w istocie do zobowiązania organów do ustalenia stanu prawnego działki nr [...] (k.

1. 10) jak to podkreślał skarżący.

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.