Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r., znak SKO.UP/4121/16/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 i art. 144 w związku z art. 61 a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2022 r. sprawy z wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 maja 2022 r., znak SKO.UP/4121/10/2022, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr [...] o zatrzymaniu J. G. prawa jazdy nr [...], kategorii B (14-05-1990), A (29-10-1990), nr druku [...], wyd. w dniu 08-03-2005 r. przez Starostę B. na okres 3 miesięcy tj. od dnia 26 lipca 2020 r. do dnia 26 października 2020 r. włącznie oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – utrzymało w mocy zaskarżona postanowienie.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r., znak: [...], Starosta B. orzekł o zatrzymaniu, na okres trzech miesięcy od dnia 26 lipca 2020 r. do dnia 26 października 2020 r. włącznie, prawa jazdy kategorii A,B, nr dokumentu [...] seria i nr druku [...] wydanego przez Starostę B. w dniu 8 marca 2005 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 września 2020 r., znak SKO.UP/4121/76/2020. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1293/20, oddalił skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Wyrok ten nie jest wyrokiem prawomocnym, gdyż J. G. złożył skargę kasacyjną.
Pismem z dnia 23 marca 2022 r. Starosta B. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie celem rozpatrzenia wniosek J. G. z dnia 14 marca 2022 r. W piśmie tym J. G. zwrócił się z prośbą o uchylenie decyzji powyższej decyzji Starosty B. z dnia 13 sierpnia 2020 r. i umorzenie postępowania z uwagi na to, że "została ona wydana bez podstawy prawnej z naruszeniem prawa" oraz o dokonanie zwrotu bezprawnie zatrzymanego dokumentu.
Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r., znak SKO.UP/4121/10/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr [...] o zatrzymaniu J. G. prawa jazdy nr [...], kategorii B (14-05-1990), A (29-10-1990), nr druku [...], wyd. w dniu 08-03-2005 r. przez Starostę B. na okres 3 miesięcy tj. od dnia 26 lipca 2020 r. do dnia 26 października 2020 r. włącznie oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17., zaznaczając zarazem, że w niniejszym przypadku stanowisko wyrażone w tej uchwale nie będzie miało jednak zastosowania, ponieważ wszczęcie postępowania w spawie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Organ przytoczył i wyjaśnił art. 61a § 1 k.p.a., a następnie wskazał, że wnioskodawca we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyraźnie wskazał, iż przyczyną, dla której domaga się uchylenia decyzji Starosty B. jest fakt, że w jego przypadku pomiar prędkości odbył się na obszarze niezabudowanym. Okoliczność ta nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, w toku postępowania nieważnościowego nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczności ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.
Celem tego postępowania jest bowiem ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r. I OSK 4312/18). Przedmiotem tego postępowania nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., I OSK 424/21). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja (wyrok NSA z dnia 6 marca 2020 r. I OSK 2245/18).
Opisane przez wnioskodawcę okoliczności były znane na etapie postępowania zarówno przed organami orzekającymi w sprawie, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który w swoim orzeczeniu podkreślił, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, nie kontroluje urządzeń pomiarowych, jak również nie prowadzi ustaleń odnośnie osoby kierującej pojazdem, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji przez podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podmiot, który ujawnił popełnienie wymienionego naruszenia, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem, a uzyskanie takiej informacji obliguje starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Sąd zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym, obszarem zabudowanym jest obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. W rezultacie, dla oceny czy doszło do poruszania się po obszarze zabudowanym znaczenie miało istnienie znaku oznaczającego obszar zabudowany (D- 42). Sąd wskazuje, że zgodnie z załącznikiem 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2310), znak D-42 "obszar zabudowany" stosowany jest w celu wskazania kierującym pojazdami, że wjeżdżają w obszar zabudowany (§ 58 rozporządzenia). Umieszcza się go po prawej stronie drogi wjazdowej do miejscowości, w miejscu ustalonym, jako granica obszaru zabudowanego. Powstaje więc domniemanie, wiążące organy administracji publicznej, że za tym znakiem znajduje się teren zabudowany. Wzruszenie tego domniemania wymaga usunięcia znaku drogowego przez zarządcę drogi, a nie interpretacji zasadności jego ustawienia dokonywanej przez stronę lub organ (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1817/20).
Przy czym, dla oceny przesłanek zatrzymania prawa jazdy, istotne znaczenie ma stan istniejący w chwili zatrzymania. Sąd zaznaczył, że skarżący przyznaje, iż w dniu kierowania przez niego pojazdem taki znak był ustawiony po prawej stronie drogi (m. in. treść skargi k. 2, pismo skarżącego k. 19), a zatem skarżący zobowiązany był się do niego zastosować. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe. Treść załączonego do wniosku pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 9 marca 2022 r. nie może być podstawą do żądania stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie decyzji.
W piśmie tym zarządca drogi wyraźnie wskazał, że prowadzony przez skarżącego pojazd znajdował się co prawda na obszarze oznakowanym jako obszar niezabudowany, przy czym odnosił się w tym zakresie jedynie do projektu stałej organizacji ruchu. Zarządca podkreślił także, że w dniu dokonywania kontroli zachodziła rozbieżność w zakresie oznakowania terenów zabudowanych dla przeciwnych kierunków ruchu. Okoliczność ta była znana na etapie prowadzonego postępowania, a jak wyraźnie podkreślił WSA w Krakowie, skoro skarżący minął znak wyznaczający teren zabudowany, to zobowiązany był się do niego zastosować, nawet mimo tego, że został on tam ustawiony błędnie. Skoro zatem w niniejszym przypadku wniosek o stwierdzenie nieważności w istocie prowadzi do kwestionowania dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych, a tym samym wskazuje na okoliczności, które nie podlegają badaniu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności, należy przyjąć, że zachodzi tu sytuacja, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., mianowicie postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn". W przypadku wszczęcia tego postępowania brak byłoby bowiem przesłanki, której wystąpienie mogłoby zostać w takim postępowaniu zbadane.
Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 20 czerwca 2022 r., którym utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ sformułował argumentację zasadniczo zbieżną z argumentację wyżej zreferowaną.
Pismem z dnia 21 lipca 2022 r. J. G. wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 czerwca 2022 r. Skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie do Starosty B. z dnia 14 marca 2022 r. W ocenie skarżącego, prawo jazdy zostało skarżącemu zatrzymane na podstawie nieprawdziwej informacji pochodzącej z Komendy Powiatowej Policji w B. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 9 marca 2022 r. pomiar prędkości został dokonany przez funkcjonariuszy na odcinku drogi znajdującym się w obszarze niezabudowanym. Decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Nie tylko z materiałów postępowania, ale przede wszystkim z przepisów prawa (legalnych definicji obszaru zabudowanego, drogi publicznej) wynika, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, są fałszywe; niewykluczone jest, że wydanie decyzji nastąpiło w wyniku przestępstwa.
Zdaniem skarżącego, jeżeli organ wydał błędną decyzję, mając na względzie zasadę praworządności i zasadę uwzględnienia interesu obywatela oraz interesu społecznego, powinien czy to na wniosek czy to w ramach samokontroli ją wyeliminować lub zastąpić nową decyzją zgodną zobowiązującym prawem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także poprzedzające je postanowienie tego samego organu.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym ma też zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki warunkujące dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono być uruchomione z urzędu, czy też na żądanie strony. Bodaj jedyną uniwersalną przesłanką dającą się ująć w sposób pozytywny jest samo istnienie orzeczenia weryfikowalnego w tym trybie; pozostałe przesłanki odnoszące się do obu przypadków mają już charakter negatywny, jako że zalicza się do nich brak przepisu szczególnego wyłączającego możliwość uruchomienia odnośnego trybu oraz brak stanu rei iudicatae, wynikającego z wcześniejszego rozstrzygnięcia organu administracji lub sądu administracyjnego.
Gdy zaś organ ma działać na żądanie strony, dodatkowo wyłania się kwestia jej legitymacji w sprawie oraz kwestia wskazania przyczyny nieważności decyzji opisanej w art. 156 § 1 k.p.a. Ilekroć został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i wnioskodawca nie podał żadnej normatywnej przyczyny nieważności względnie podał przyczynę stanowiącą podstawę do uruchomienia innego trybu nadzwyczajnego, tylekroć – po ewentualnym wyjaśnieniu wątpliwości co do istoty stanowiska strony – może być wydane postanowienie od odmowie wszczęcia postępowania.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy ocena organu o istnieniu podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego jest co najmniej przedwczesna. W postępowaniu administracyjnym podania mają generalnie charakter odformalizowany, a o ich kwalifikacji – w razie wątpliwości – rozstrzyga przede wszystkim ich treść. Zidentyfikowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić albo na podstawie zawartego w nim żądania (gdy jest ono sformułowane wyraźnie), albo na podstawie innego jego elementu – takim innym elementem jest zasadniczo wskazanie przyczyn nieważności (notabene takie właśnie rozumowanie zaprezentował Starosta B. w piśmie z dnia 23 marca 2022 r., gdy zauważył, że J. G. w podaniu z dnia 14 marca 2022 r. wprawdzie wnosi o "uchylenie" decyzji, ale wskazuje, że decyzja została wydana "bez podstawy prawnej z naruszeniem prawa", co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji).
W podaniu z dnia 14 marca 2022 r. J. G. nie sformułował żądania stwierdzenia nieważności decyzji (wniósł o uchylenie decyzji, które jego zdaniem powinno nastąpić "czy to na wniosek, czy to ramach samokontroli"). Jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało, że J. G. również nie wskazał tam żadnej potencjalnej przyczyny nieważności – to powstaje pytanie, na jakiej podstawie odnośne podanie zostało zakwalifikowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (skoro nie ma w nim ani żądania nieważności, ani przyczyny nieważności). Zaskarżone postanowienie nie zawiera odpowiedzi na to pytanie.
W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji, jeżeli organ brał pod uwagę zakwalifikowanie przedmiotowego podania jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a zarazem – inaczej niż Starosta B. – uznał, że formuła "bez podstawy prawnej z naruszeniem prawa" nie naprowadza dostatecznie wyraźnie na potencjalną przyczynę nieważności, to powinien wezwać stronę o sprecyzowanie stanowiska, udzielając jej stosownych pouczeń. W ocenie Sądu, wyjaśnienia wymagał też przedmiot podania (wniosku) skarżącego, ściśle biorąc, to, czy dotyczy ono rzeczywiście decyzji Starosty B. (decyzji organu I instancji), czy też decyzji ostatecznej w sprawie zatrzymania prawa jazdy, którą wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (decyzja z dnia 18 września 2020 r.). Może to mieć znaczenie dla dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem wprawdzie nie wyklucza się kategorycznie możliwości orzekania o nieważności decyzji nieostatecznej, ale – jeżeli skarżący konsekwentnie wskazywałby na decyzję pierwszoinstacyjną – rzeczą organu byłoby rozważyć, czy ta możliwość wchodzi w rachubę także w tym przypadku (tj. gdy tok instancji zakończył się decyzją merytoryczną organu odwoławczego).
Niezależnie od powyższego, konieczne wydaje się podkreślenie różnicy między samym wskazaniem potencjalnej przyczyny nieważności decyzji (które może, choć nie musi, nastąpić w nawiązaniu do brzmienia art. 156 § 1 k.p.a. i którego brak uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania) a oceną czy ta przyczyna w danym przypadku rzeczywiście zachodzi (oceną dokonywaną w toku postępowania nieważnościowego). W szczególności materią postępowania nieważnościowego, a nie materią czynności wstępnych, jest kwalifikacja suponowanych przez wnioskodawcę nieprawidłowości jako takich, które wyczerpują przesłankę nieważnościową lub też nie wyczerpują przesłanki nieważnościowej. Zdaniem Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wyżej zreferowane oceny organu wkraczają w materię ewentualnego postępowania nieważnościowego; w szczególności dotyczy to oceny zasadności i znaczenia z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych formułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa przez zatrzymanie prawa jazdy na podstawie pomiaru dokonanego w terenie niezabudowanym.
Zważywszy na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, nie można oczywiście wykluczyć, że kwestia ta będzie objęta powagą rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego i organ jednak nie będzie mógł jej badać, ale obecnie taki stan nie zaistniał. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu, nawiązujące do uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17, wedle którego toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie jest przeszkodą do ewentualnego wszczęcia postępowania nieważnościowego, przy czym postępowanie nieważnościowe – jeżeli pozostaje w zbiegu z postępowaniem sądowoadministracyjnym – podlega zawieszeniu.
Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzeczenia sądów administracyjnych nie dostarczają argumentów za stanowiskiem organu (gdy chodzi o to, na jakim etapie określone oceny powinny być formułowane), a wręcz przeciwnie – stanowisku temu przeczą. Wszystkie te orzeczenia są bowiem zrelatywizowane do postępowania nieważnościowego i do decyzji w sprawie nieważnościowej, a nie do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., I OSK 4312/18; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., I OSK 424/21; wyrok NSA z dnia 6 marca 2020 r., I OSK 2245/18).
W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując podanie skarżącego ponownie, organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.