Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1301/23

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez W. S., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: 010070/680/57868/2022, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 grudnia 2022 r., znak: 010070/680/57868/2022, w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r., znak: 010070/680/57868/2022, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił przyznane skarżącemu decyzją z 13 marca 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko J. S. od 1 czerwca 2022 do 31 maja 2023 r.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając na uwadze wyrok sądu powszechnego, sygn. akt [...] z dnia 3 lipca 2018 r. organ stwierdził, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 do 30 listopada 2022 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że zamieszkuje wraz z małoletnim synem J. S. od stycznia 2021 r., co jest urzędowo potwierdzone. Zwrócił się bowiem w tej kwestii do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ przeprowadził wywiad i stwierdził, że zamieszkuje on z synem od stycznia 2021 r., sprawuje nad nim opiekę i ponosi koszty związane z jego utrzymaniem i wychowaniem. (wywiad ten został przekazany do ZUS za pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. i znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Sprawuje nad nim opiekę i ponosi koszty związane z jego utrzymaniem i wychowaniem. Przedstawił argumentację, popartą orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podnosząc że organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, który z wnioskodawców faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. W przypadku zaś zbiegu prawa organ powinien zastosować art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego Warszawa-Praga z 3 lipca 2018 r., sygn. akt [...], władzę rodzicielską nad dzieckiem sprawuje matka, natomiast władza rodzicielska skarżącego została ograniczona do współdecydowania w istotnych sprawach dziecka. Zgodnie z ww. wyrokiem dziecko ma miejsce zamieszkania w miejscu zamieszkania matki, a skarżącego kontakty zostały sądownie ustalone na drugą i czwartą sobotę miesiąca.

Na podstawie przeprowadzonego ze skarżącym przez pracownika MOPS w Krakowie w dniu 29 marca 2023 r. wywiadu rodzinnego oraz przeprowadzonego wywiadu rodzinnego z matką dziecka organ ustalił, że dziecko przebywa pod opieką obojga rodziców. W takiej sytuacji – jak podał organ wiążącym dla ZUS jest prawomocne orzeczenie sądu, w którym zobowiązał matkę do sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem i ograniczył kontakty z dzieckiem skarżącemu.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie ma podstaw prawnych do podważania postanowień sądu zawartych w tym orzeczeniu, nawet jeżeli rodzice ich nie realizują. W związku z czym, zmiana w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko będzie możliwa jedynie po przedłożeniu przez skarżącego innego, prawomocnego wyroku sadu, w którym sąd na nowo rozstrzyga co do opieki nad dzieckiem.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów:

1. - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego - wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w miejscu zamieszkania skarżącego oraz miejscu zamieszkania – matki małoletniego dziecka, dokumentów pochodzących z postępowań sądowych w sprawach pomiędzy skarżącym a matką dziecka;
2. - 75 k.p.a. poprzez brak indywidualnego badania stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
3. - art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji odmowę zmiany decyzji i wskazania, iż uprawnionym do odbioru świadczenia jest skarżący.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i postanowień art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z wszystkich przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.

Jak stanowił ust. 2 tego przepisu "..Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się:

1. 1) (uchylony);

1a) (uchylony);

1. 2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;
2. 3) (uchylony);
3. 4) (uchylony);
4. 5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
5. 6) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia."

W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 13a ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

W rozpoznawanej sprawie orzekające organy skupiły się wyłącznie na treści rozstrzygnięcia sądu powszechnego (tj. wyroku Sądu Okręgowego Warszawa-Praga z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt [...], którego wynika, że władzę rodzicielską nad dzieckiem sprawuje matka, natomiast władza rodzicielska skarżącego została ograniczona do współdecydowania w istotnych sprawach dziecka. Zgodnie z tym wyrokiem dziecko ma miejsce zamieszkania w miejscu zamieszkania matki, a skarżącego kontakty zostały sądownie ustalone na drugą i czwartą sobotę miesiąca), uznając w konsekwencji, że póki skarżący nie przedłoży organom innego prawomocnego wyroku, który na nowo rozstrzyga co do opieki nad dzieckiem, to brak jest podstaw do podważania wskazanego wyroku i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Pominęły przy tym całkowicie podstawowy cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Przypomnieć zatem należy, że celem ustawy jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.

W ocenie Sądu przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu, w szczególności art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie można interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów niedających się pogodzić z ratio legis ustawy. Sąd podziela zatem stanowisko WSA w Gliwicach, wypowiedziane w wyroku z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1204/23; LEX nr 3644928, przyjmując je za własne w niniejszej sprawie.

Skoro świadczenie wychowawcze jest wypłacane na potrzeby dziecka, to należy wziąć pod uwagę czy świadczenie zostało spożytkowane w taki właśnie sposób. Trzeba bowiem pamiętać, że świadczenie wychowawcze służyć ma dziecku i do niego jest w rzeczywistości skierowane. Rodzic jest jedynie podmiotem, któremu z formalnego punktu widzenia przysługuje prawo do pobrania świadczenia wychowawczego i które powinien spożytkować na potrzeby dziecka (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 10/23).

Kontrolowane więc decyzje - zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - są zatem zdaniem Sądu wadliwe, gdyż zapadły bez ustalenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 i 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie uprawniał organów ZUS do automatycznego uznania przedmiotowego świadczenia za nienależnie pobrane, z pominięciem oceny czy środki przyznane i wypłacone na podstawie przyznanego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego, zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń.

Tylko poczynienie takich ustaleń uprawnia do oceny, czy było ono nienależnie pobrane w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W sytuacji ustalenia przez organ przeznaczenia środków pochodzących ze świadczenia wychowawczego na "pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka" (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), uzasadnione stałoby się ustalenie, że w sprawie nie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający jako organ odwoławczy, nie podjął próby rzetelnego, wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, nie dostrzegając wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należało uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Ponadto, żaden z orzekających organów nie wskazał precyzyjnie dla czego uznał i na jakiej z zaistniałych przesłanek wskazanych w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przedmiotowe świadczenia za nienależnie pobrane.

Nie jest wyjaśnieniem podstawy prawnej, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a., jedynie podanie numeru artykułu z ustawy mającej zastosowanie w sprawie, czy nawet przytoczenie treści przepisu mającego zastosowanie.

Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji administracyjnej, a takie też wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie może być sformułowane ogólnikowo, wręcz lakonicznie jak w niniejszym przypadku. Decyzja organu odwoławczego powinna służyć przede wszystkim przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w tego rodzaju sprawach powinien porzucić automatyzm, szablonowość nadmierną skrótowość treści decyzji i bezrefleksyjność działania. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinno ono określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie.

Nie jest wyjaśnieniem motywów podjętego rozstrzygnięcia jedynie wskazanie, że: "wypłacone Panu świadczenie wychowawcze za okres od 01.06.2022 do 30.11.2022 stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci" ani, "że brak jest podstaw do uchylenia decyzji" ograniczając się tylko do wskazania wiążącego charakteru wyroku sądu powszechnego. Owszem wyrok ten jest doniosły prawnie, ale co legło u podstaw uznania, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem tego organ odwoławczy, podobnie jak i pierwszej instancji nie wyjaśnił. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Wszystko to ma umożliwić dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska, skoro tego rodzaju decyzji zostały poddane kontroli sądów administracyjnych. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Wszystkie wskazane uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierza jeden z zarzutów skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ZUS powinny mieć na uwadze powyższe wskazania, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd nie orzekał wobec nie uiszczenia przez skarżącego wpisu od skargi i zwolnienia go z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634).