Uzasadnienie
W dniu 1 marca 2021 r. A. S. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na synów A. C. i A. C..
W dniu 11 marca 2021 r. Wójt Gminy Głogów poinformował wnioskodawczynię (informacja nr [...]) o przyznaniu świadczenia wychowawczego na A. C. i A. C. w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r.
Następnie decyzją z dnia 8 marca 2022 r. nr GOPS.33UCH.8327.517.ŚW.21 Wójt Gminy Głogów uchylił z dniem 1 lipca 2021 r. decyzję własną z dnia 11 marca 2021 r. nr GOPS.8327.517.ŚW.21, przyznającą stronie świadczenie wychowawcze na dzieci w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. w ten sposób, że od 1 lipca 2021 r. strona traci prawo do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 23 lipca 2021 r. wpłynął do GOPS wniosek męża strony K. C. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na synów A. C. i A. C. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 31 stycznia 2022 r. ustalono, że w marcu 2021 r. mąż strony wraz z dziećmi wyprowadzili się z domu i zamieszkali w tej samej miejscowości pod innym adresem. Na podstawie postanowienia z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt IRC 179/21 Sąd Okręgowy w Legnicy udzielił zabezpieczenia na czas trwania procesu o rozwód przez powierzenie wykonywania pieczy nad dziećmi stron ojcu, ustalając że miejscem zamieszkania dzieci stron będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca.
Obecnie dzieci przebywają pod opieką ojca i zamieszkują wspólnie z nim od marca 2021 r. Natomiast strona pomimo zaistnienia okoliczności mających wpływ na prawo do pobierania świadczenia wychowawczego nie poinformowała o tym fakcie Ośrodka i kontynuowała pobieranie świadczenia.
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr GOPS.8327.517.ŚW.19.4.NP.22 Wójt Gminy Głogów uznał, że świadczenie wychowawcze wypłacone za okres od 1 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości 1.000,00 zł na podstawie informacji z dnia 11 marca 2021 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym i zobowiązał stronę do zwrotu należności głównej w wysokości 1.00,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Należność wraz z odsetkami należy wpłacić w terminie 30 dni od otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że warunkiem przysługiwania świadczenia wychowawczego jest zamieszkiwanie dziecka wspólnie z rodzicem i pozostawanie dziecka na utrzymaniu rodzica. W treści formularza wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zawarte zostało pouczenie o obowiązku zgłaszania zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, jak również o możliwych skutkach niepoinformowania organu o takich zmianach, tj. powstaniu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i w konsekwencji konieczności jego zwrotu wraz z odsetkami.
Na podstawie postanowienia z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt IRC 179/21 Sąd Okręgowy w Legnicy udzielił zabezpieczenia na czas trwania procesu o rozwód przez powierzenie wykonywania pieczy nad dziećmi stron ojcu, ustalając że miejscem zamieszkania dzieci stron będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca. Fakt zamieszkiwania synów z ojcem od marca 2021 r. strona potwierdziła w trakcie wywiadu środowiskowego. Okoliczność braku wspólnego zamieszkiwania rodzica z dziećmi spowodowała, że prawo do świadczenia wychowawczego strona utraciła od marca 2021 r. Pomimo wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, strona nie poinformowała o tym organu wypłacającego świadczenie i kontynuowała pobieranie świadczenia. Stąd też świadczenie wychowawcze pobrane za czerwiec 2021 r. również uznaje się za nienależnie pobrane.
Natomiast na podstawie informacji z dnia 19 października 2021 r. przyznano mężowi strony prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres od 1 lipca 2021 r do 31 maja 2022 r. w kwocie 500,00 zł miesięcznie na każde dziecko.
W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując że kontynuowała pobieranie świadczenia wychowawczego i wydatkowała je na potrzeby dzieci, tj. na zaspokojenie potrzeb edukacyjnych, szkolnych, odzieżowych, zajęć dodatkowych, wyjazdów wakacyjnych, składek i opłat szkolnych, wyjść na basen, do kina itp. Strona realizowała również obowiązek alimentacyjny na rzecz dzieci w wysokości 1.200 zł miesięcznie. W trakcie pobytu dzieci w domu rodzinnym podawała posiłki, środki lecznicze i pielęgnacyjne, robiła drobne zakupy w postaci materiałów do szkoły.
Ponadto w czerwcu 2021 r. dzieci wypoczywały ze stroną nad M. i sam koszt wyjazdu przekroczył 1.000 zł. Strona opłaciła również lekcje tenisa, składki komunijne, połowę imprezy komunijnej. Ojciec wraz z dziećmi wyprowadzili się do domu jego matki, odległego o około 400 m. Dlatego też dzieci początkowo przebywały u strony każdego dnia, w różnym wymiarze czasowym, a spały w domu babci. Poza tym wysokość świadczeń alimentacyjnych została ustalona z uwzględnieniem pobierania przez stronę świadczenia wychowawczego. Według strony brak jest podstaw do egzekwowania zwrotu świadczenia, które zostało wydatkowane na rzecz dzieci.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 17 października 2022 r. nr SKO/RŚ-423/273/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i ustaliło termin zwrotu tej kwoty w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy zauważył, że prawo do świadczenia wychowawczego, przyznanego informacją z dnia 11 marca 2021 r. zostało uchylone z dniem 1 lipca 2021 r. na podstawie decyzji z dnia 8 marca 2022 r. Dzieci zamieszkują bowiem pod innym adresem wraz z ojcem i są pod jego faktyczną opieką i na jego utrzymaniu. Poza tym Sąd Okręgowy w postanowieniu z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt I RC 179/21 ustalił kontakty strony z małoletnimi dziećmi. Brak jest podstaw, aby uznać, że strona sprawowała opiekę naprzemienną nad dziećmi.
Okoliczność braku wspólnego zamieszkiwania rodzica z dzieckiem spowodowała, ze strona utraciła prawo do świadczenia wychowawczego. Postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r. Sąd Okręgowy ustalił miejsce zamieszkania dzieci przy ojcu. Trudno zatem mówić, że dzieci pozostają na utrzymaniu rodzica, z którym nie zamieszkują. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
Odnośnie kwestii świadomości strony, organ odwoławczy zauważył, że na stronie 3 wniosku złożonego w formie elektronicznej znajduje się pouczenie. Strona potwierdziła swoim podpisem zapoznanie się zarówno z warunkami, na jakich przysługuje świadczeni, jak też z informacją o obowiązku powiadamiania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Nie ma znaczenia powołana przez stronę okoliczność opiekowania się dziećmi i ponoszenia wydatków na ich utrzymanie w okresie pobierania świadczenia, skoro dzieci nie zamieszkiwały ze stroną w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Poza tym organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania, w jaki sposób sprawowana jest faktycznie opieka nad dzieckiem przez rodziców. Dlatego też dla ustalenia nienależnie pobranego świadczenia nie ma znaczenia okoliczność, że strona opiekowała się w tym czasie dziećmi, wyjeżdżała z nimi na wakacje, opłacała lekcje tenisa, itp.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że wniesienie odwołania wstrzymało wykonanie decyzji i należało wyznaczyć nowy termin zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła, że decyzja pozbawia bezpowrotnie jej dzieci prawa do świadczenia wychowawczego, pomimo że strona przeznaczyła otrzymane świadczenie na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem, opieką i zaspokajaniem potrzeb życiowych dzieci. Przeznaczenie tych środków na powyższe cele w dobrej wierze nie budzi żadnych wątpliwości wobec zgromadzonego materiału dowodowego. Poza tym nie jest obecnie możliwe wypłacenie świadczenia wychowawczego ojcu dzieci, bowiem nie wnioskował o przyznanie świadczenia w odniesieniu do czerwca 2021 r. Strona podkreśliła, że wysokość świadczeń alimentacyjnych w kwocie 1.200 zł została ustalona przy uwzględnieniu dochodów z tytułu zatrudnienia oraz faktu pobierania świadczenia wychowawczego na każdego z synów.
Skarżąca podniosła, że od lipca 2021 r. dzieci przebywają w domu ojca tylko jedno popołudnie więcej, co drugi tydzień, kiedy przypada jego weekend z dziećmi. Natomiast w czerwcu 2021 r., wobec braku sądowego uregulowania kontaktów, dzieci przebywały z nią każdego dnia w różnym wymiarze czasowym, lecz spały w domu babci i ojca. Wymiar czasowy sprawowania opieki i realny czas zamieszkiwania dzieci ze skarżącą w domu rodzinnym nie podlegał wówczas żadnemu prawnemu uregulowaniu. Dom ojca oddalony jest od jej domu o około 400 metrów. Ojciec dzieci nie kwestionował otwarcie zasadności pobierania i wydatkowania przez stronę świadczenia wychowawczego, niejednokrotnie działając w porozumieniu ze skarżącą odnośnie opłat szkolnych, uroczystości, zajęć dodatkowych. Podczas wywiadu środowiskowego strona udostępniła wszelkie rachunki i faktury, potwierdzające wydatkowanie środków na zaspokojenie potrzeb edukacyjnych, szkolnych, odzieżowych, zajęć dodatkowych, wyjazdów wakacyjnych, składek i opłat szkolnych, wyjść na basen, do kina.
Strona podawała dzieciom w domu posiłki, środki lecznicze i pielęgnacyjne, robiła drobne zakupy dotyczące materiałów szkolnych. W czerwcu 2021 r. dzieci wypoczywały ze stroną nad M. i sam koszt wyjazdu przekroczył 1.000 zł. Strona opłaciła również lekcje tenisa, składki komunijne, połowę imprezy komunijnej. Wobec braku sądowego uregulowania wymiaru kontaktów, dzieci przebywały ze stroną każdego dnia w różnym wymiarze czasowym.
Zdaniem strony, szczególnie istotne jest ustalenie, na jaki cel zostało przeznaczone wypłacone jej świadczenie wychowawcze. Tylko poczynienie takich ustaleń uprawnia do oceny, czy było ono nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), dalej u.p.p. Powołane wyżej przepisy stanowią, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1), natomiast za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6).
Według art. 5 ust. 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko. Z kolei w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a.
Skarżąca, zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze podkreślała, że otrzymywane świadczenie wychowawcze wydatkowała na potrzeby dzieci związane z wyżywieniem, zakupem odzieży, edukacją (zakup materiałów w szkolnych, opłaty w szkole), organizacją pierwszej komunii czy też zajęciami dodatkowymi (lekcje tenisa, basen i wypoczynkiem (kino). Jak wyjaśniła skarżąca, w czerwcu 2021 r. przebywała z dziećmi nad B., a koszt wyjazdu przekroczył otrzymane świadczenie wychowawcze. Skarżąca podała, że obecne miejsce zamieszkania dzieci od jej domu dzieli odległość około 400 metrów, a w czerwcu 2021 r. nie były ustalone przez sąd kontakty z dziećmi, dlatego też dzieci spędzały w jej domu znaczną ilość czasu. Skarżąca wskazała, że przedstawiła w trakcie wywiadu środowiskowego dokumenty potwierdzające wydatkowanie świadczenia wychowawczego na potrzeby dzieci, jednakże w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów tego rodzaju (poza fakturami i rachunkami dokumentującymi przeprowadzenie przez skarżącą remontu w domu).
Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, skupiły się wyłącznie na ustaleniu, czy skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego, pomijając całkowicie podstawowy cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ten stanowi zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
W ocenie Sądu, mając również na uwadze poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu, w szczególności art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie można interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów nie dających się pogodzić z ratio legis ustawy. W szczególności, skoro świadczenie wychowawcze jest wypłacane na potrzeby dziecka, to przy ustaleniu, że rodzic dziecka, któremu świadczenie przyznano, faktycznie w tym okresie nie posiadał prawa do tego świadczenia, ale świadczenie wychowawcze zostało spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dziecka, to brak jest podstaw do żądania zwrotu świadczenia skonsumowanego na potrzeby dziecka. Trzeba bowiem pamiętać, że świadczenie wychowawcze służyć ma dziecku i do niego jest w rzeczywistości skierowane, a rodzic jest jedynie podmiotem, któremu z formalnego punktu widzenia przysługuje prawo do pobrania świadczenia wychowawczego, które winien spożytkować na cele dziecka (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 815/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1370/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 325/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1523/21).
Zatem organ uznając, że sposób wydatkowania pobranego świadczenia nie ma w sprawie żadnego znaczenia wykazał się błędną wykładnią art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy w zakresie rozumienia pojęcia świadczenia nienależnie pobranego.
Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest nadto okoliczność, że świadczenie za okres od 1 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. nie może już zostać przyznane drugiemu z rodziców - ojcu dzieci. W tej sytuacji organ nie wyjaśniając sposobu spożytkowania pobranego świadczenia i uznając, że stanowi ono świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi, pozbawił w rezultacie synów skarżącej przewidzianego w ustawie wsparcia finansowego. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonując oceny, czy skarżąca pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, pominęły okoliczność, że ojciec dzieci nie występował ani nie otrzymywał świadczenia wychowawczego za okres, w którym świadczenie wypłacano skarżącej, tj. czerwiec 2021 r. Tym samym nie mogło dojść do pobrania świadczenia w wysokości przekraczającej ustawowo określoną kwotę 500 zł na dziecko.
Istotne jest też, że decyzją z dnia 8 marca 2022 r. organ pierwszej instancji uchylił z dniem 1 lipca 2021 r. decyzję własną (informację) z dnia 11 marca 2021 r., przyznającą stronie świadczenie wychowawcze na dzieci w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. w ten sposób, że od 1 lipca 2021 r. strona traci prawo do świadczenia wychowawczego. Organ nie uchylił natomiast informacji w zakresie miesiąca czerwca 2021 r.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji okazały się zatem wadliwe. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wyjaśnienia i stanowisko skarżącej, nie uprawniał organu do niejako automatycznego uznania świadczenia za czerwie 2021 r. za nienależnie pobrane, z pominięciem oceny, czy środki przyznane i wypłacone na podstawie przyznanego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego, zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń.
W rezultacie, zdaniem Sądu, szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia pozostaje ustalenie, czy istotnie świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej za czerwiec 2021 r. zostało przeznaczone na ustawowy cel. Tylko poczynienie takich ustaleń uprawnia do oceny, czy było ono nienależnie pobrane w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. W sytuacji ustalenia przez organ przeznaczenia środków pochodzących ze świadczenia wychowawczego na "pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem" dzieci, uzasadnione stałoby się ustalenie, że w sprawie nie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, z uwzględnieniem aby nie naruszono reguł postępowania oraz aby rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.
Uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.