Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. M. (dalej: skarżąca) jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 8 lipca 2022 r., nr 86/EU-O/2022 utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z 6 czerwca 2022 r. nr [...] (znak [...]), którą odmówiono skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2000-2003.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2003 r. Wnioskiem z 20 listopada 2018 r. zwróciła się do organu o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, wraz z odsetkami. Skarżąca podała, że wypłacono jej ekwiwalent, którego wysokość ustalono na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Skarżąca zwróciła uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. TK orzekł w nim, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm., dalej: ustawa o Policji), stanowiący podstawę ustalenia i wypłacenia skarżącej ekwiwalentu, jest niezgodny z Konstytucją RP.
Decyzją z 6 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2000-2003.
W wyniku odwołania skarżącej, decyzją z 8 lipca 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organy podkreśliły, że skarżącej wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 15 250,67 zł brutto za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem obu orzekających w tej sprawie organów administracji, z treści wyroku TK wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia. W ocenie organów, wskazane orzeczenie nie ma charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym.
Organy wskazały, że 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610, dalej: ustawa nowelizująca). Zgodnie z tą ustawą, w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące wyliczenia ekwiwalentu, a więc z obowiązującym przelicznikiem w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Skarżąca zaznaczyła, że w ustawą nowelizującą ustawę o Policji (z 14 sierpnia 2020 r.) próbuje się pozbawić ją należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia TK. Podkreśliła, że korzystna dla niej linia orzecznicza sądów administracyjnych jest jednolita.
Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał swoją dotychczas wyrażoną w sprawie argumentację i wskazał, że istnieją wyroki WSA, które podzielają jego stanowisko. Organ zaznaczył, że ustawa o Policji nie daje podstaw do ustalenia i wypłaty odsetek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa – zgodnie z wnioskiem organu – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zawiadomiona pismem z 7 września 2022 r. o wniosku organu skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w policji.
Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., (sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, w jakiej określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organy wskazywały, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego policjanta zwalnianego ze służby, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Nadto, organy podkreśliły, że nowelizacja art. 115a ustawy o Policji nie dotyczy ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w odniesieniu do policjanta zwolnionego ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Sąd rozstrzygając spór w tej sprawie musi więc zbadać, czy istnieje możliwość przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału, jak chce tego skarżąca, czy też brak jest podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z zastosowaniem przelicznika 1/21 (jako że brak jest nowych przepisów ustawowych, które zastępowałyby "niekonstytucyjny" przelicznik 1/30), jak przyjął organ II instancji.
Sąd stwierdził, że istnieje możliwość ponownego wyliczenia należnej kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia tej kwoty wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny.
Należy wszakże podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, CBOSA). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby – liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy, po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego skarżącej, tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ilość należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby.
Art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".
Organy ponownie rozpoznając sprawę są zobowiązane wziąć pod uwagę ten przepis, jako że określa on stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Przepis ten stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy – za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wykładnia przeciwna wskazanego przepisu prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i tym samym mamy do czynienia ze zjawiskiem tzw. "wtórnej niekonstytucyjności".
Zjawisko to polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s.
21) i próbuje, w tym wypadku za pomocą przepisów przejściowych, ograniczyć zakres zastosowania orzeczenia Trybunału, naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji (moc powszechnie obowiązująca wyroków TK).
Ze względu na przywołane wyżej argumenty należy uznać wykładnię dokonaną przez organ II instancji za błędną. "Zasady", o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej powodują, że przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, sądy, organy administracji publicznej, w tym także organy Policji, powinny wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, co podkreślały już wcześniejsze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się "na zasadach" wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W niniejszej sprawie dni urlopu przysługującego skarżącej należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącej części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, przyjmując że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Odnosząc się do zawartego w złożonym przez skarżącą wniosku żądania odsetek za nieterminową wypłatę świadczenia, należy zauważyć, że NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1467/13) podkreślił, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (także wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie skarżącej o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego (w tym odmownego), lecz rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, albo w razie jego wszczęcia - umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odsetek – por. także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 312/21).
Mając na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy nowelizującej, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.