Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., znak BP.504.173.2021.0949.ML6.233867 Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 lutego 2021 r. odmawiającej uchylenia decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 sierpnia 2020 r. nakładającej na J. M. (dalej: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 4.000 zł (słownie: cztery tysiące złotych). Podstawę prawną decyzji stanowił art. 151 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 w zw. z art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 4000 zł (słownie: cztery tysiące złotych) za stwierdzone w czasie kontroli drogowej w dniu 20 czerwca 2020 r. naruszenia: wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, podłączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowaną jako niebezpieczną (2000 zł) oraz wykonywanie przewozu pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu (2000 zł).
W dniu 16 grudnia 2020 r. skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania oraz o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wiedzę o wydaniu decyzji uzyskał z upomnienia z dnia 9 listopada 2020 r. wzywającego skarżącego do zapłaty kary pieniężnej w wysokości 4046,67 zł z odsetkami. W dniu 8 grudnia 2020 r. doręczono skarżącemu kopię decyzji. Skarżący złożył reklamację w P. S.A., ponieważ nie otrzymał awiza informującego o pozostawieniu przesyłki poleconej na poczcie. Oczekuje na jej rozpatrzenie. Skarżący wskazał, że w sprawie konieczne jest przesłuchanie świadka J. D., który podnosił, że przeprowadzający kontrolę policjant nie dał mu do przeczytania protokołu kontroli. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z dołączonego do akt "Protokołu ustnej skargi" złożonej w Placówce P., sporządzonego przez Naczelnika Urzędu P. w dniu 11 grudnia 2020 r. wynika, że skarżący nie posiadał informacji o możliwości odbioru awizowanej przesyłki. Skarżący oświadczył, że nie posiada skrzynki oddawczej, a na zawiadomieniu jest adnotacja, że awizo zostało pozostawione w skrzynce oddawczej.
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożonej na skarżącego w drodze decyzji administracyjnej z dnia 4 sierpnia 2020 r. kary pieniężnej w wysokości 4000 zł. Organ wskazał, że przesłanką wznowienia jest brak udziału skarżącego w postępowaniu bez własnej winy.
Decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 sierpnia 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu, a skarżący złożył wyjaśnienia do protokołu z dnia 20 czerwca 2020 r. pismem z dnia 23 lipca 2020 r. Organ wskazał również, że zgodnie z treścią art. 44 k.p.a. decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w powołanym przepisie.
W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie. Wskazał, że nie miał zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
Decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Organ II instancji wskazał, że po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji. Organ przyjął, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu, a skarżący udzielił odpowiedzi na to zawiadomienie, zatem nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygnięcie.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zgodnie z treścią art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Z dołączonego do akt sprawy "potwierdzenia odbioru" wynika, że listonosz umieścił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego, a skarżący nie podjął awizowanej przesyłki w terminie. Dodatkowo Sąd zważył, że urząd pocztowy, w którym skarżący miał odebrać przesyłkę, wskazany na potwierdzeniu doręczenia jest całkowicie nieczytelny. W toku postępowania skarżący podnosił natomiast, że nie otrzymał awiza, nie posiada skrzynki oddawczej, a zatem awizo (wbrew twierdzeniom zawartym w potwierdzeniu odbioru) nie mogło zostać pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.
Zwrócić należy uwagę, że organ I instancji jedynie lakonicznie odniósł się do twierdzeń podnoszonych przez skarżącego dotyczących braku skutecznego doręczenia zastępczego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Przytaczając treść art. 44 k.p.a. wskazał jedynie, że decyzja została skarżącemu doręczona. Z kolei, Główny Inspektor Transportu Drogowego w ogóle pominął tę okoliczność w zaskarżonej decyzji. Tymczasem, prawidłowe doręczenie zastępcze było warunkiem wejścia decyzji do obrotu prawnego oraz uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, a w dalszej kolejności decydowało o możliwości prowadzenia postępowania wznowieniowego, które może być prowadzone wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.
Należy zwrócić uwagę, że okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 920/19). Równocześnie, z treści art. 44 k.p.a. jednoznacznie wynika, że aby uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: pismo zostanie złożone na czas wskazany w tym przepisie w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego), a zawiadomienie o tym fakcie zostanie umieszczone w miejscu, o którym mowa w § 2 powołanego przepisu.
W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że na organie, a nie na odbiorcy przesyłek, spoczywa obowiązek wykazania przestrzegania wymogów określonych w art. 44 § 2 k.p.a., ponieważ skutkiem prawnym dochowania tych wymogów jest uznanie przez ustawodawcę spełnienia przez organ administracji obowiązku doręczenia decyzji stronie nawet w sposób zastępczy (wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4174/18).
W ocenie Sądu organy I i II instancji przyjęły przedwcześnie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, ponieważ zostało mu skutecznie doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a skarżący przedstawił swoje stanowisko. Organy pominęły podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została mu skutecznie doręczona. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się w swoich rozważaniach to tej okoliczności wskazanej przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania, a organ I instancji przywołał wyłącznie treść przepisu art. 44 k.p.a. przyjmując, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu. Organy I i II instancji pominęły zupełnie okoliczność, że na potwierdzeniu doręczenia przesyłki znajduje się zaznaczona przez listonosza informacja, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w UP wraz z możliwością jej odbioru w terminie 7 dni od pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej.
Tymczasem, skarżący podnosił w zgłoszonej w Placówce P. skardze, że nie posiada oddawczej skrzynki pocztowej, a zatem nie było możliwości pozostawienia w niej awiza. Zdaniem Sądu, okoliczność prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji miała podstawowe znaczenie dla postępowania wznowieniowego, ponieważ warunkowała w ogóle jego prowadzenie. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W rezultacie, konieczne jest ustalenie przez organy, czy rzeczywiście doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji- w świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów oraz treści dołączonego do akt potwierdzenia doręczenia przesyłki, a zatem czy w ogóle decyzja ta weszła do obrotu prawnego i ma przymiot decyzji ostatecznej. Ustalenia te dokonane przez organ warunkują możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego i powinny zostać ustalone przez organy w pierwszej kolejności.
Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).
W ocenie Sądu, organy w ogóle pominęły w ustaleniach przyjętych w zaskarżonej decyzji kwestię skutecznego doręczenia zastępczego i nie odniosły się do przedstawionych przez skarżącego dokumentów, mających potwierdzać prezentowane przez niego stanowisko, a w rezultacie, w ocenie Sądu organy nie ustaliły kluczowych dla niniejszego postępowania okoliczności i nie oparły rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a przez to naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd zwraca również uwagę, że zarówno organ I, jak II instancji przyjął, że sam fakt doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz przedstawienie przez skarżącego zarzutów do protokołu kontroli, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, a zatem nie zachodzą podstawy wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, występuje zarówno wówczas, kiedy strona nie miała możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu, jak i w niektórych jego etapach. Nie ma przy tym znaczenia, czy udział strony mógł przełożyć się na wynik sprawy i ewentualnie w jakim zakresie. Ważne jest, że strona bez własnej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu i chodzi tutaj o przeszkody od niego niezależne, których obiektywnie nie był w stanie przezwyciężyć, w rezultacie brak jest podstaw do twierdzenia, że o czynnym udziale skarżącego w postępowaniu świadczy okoliczność, że zostało mu doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz skarżący odniósł się do treści protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2258/20).
Za przedwczesne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I i II instancji przepisów postępowania – art. 7 i 77 k.p.a. polegające na braku przesłuchania skarżącego i kierowcy skarżącego na okoliczność zdarzenia. Należy bowiem wskazać, że nie dotyczyły one kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania i przesłanek wznowienia, lecz stanowiły merytoryczną polemikę z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 sierpnia 2020 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4000 zł. W pierwszej bowiem kolejności konieczne jest ustalenie przez organy, czy w ogóle dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wznowieniowego w świetle art. 145 § 1 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organy ustalą, w świetle okoliczności podnoszonych przez skarżącego, czy rzeczywiście doszło do skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a., w tym w szczególności ustalą, czy skarżący posiada skrzynkę oddawczą, jaka była odpowiedź P. na skargę skarżącego, na jakiej podstawie listonosz wskazał na potwierdzeniu odbioru, że zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego, a następnie ustalą, czy decyzja stała się ostateczna. W przypadku ustalenia dopuszczalności prowadzenia wznowieniowego, ocenią czy rzeczywiście skarżący miał zapewniony udział w całym postępowaniu. Po ustaleniu wskazanych okoliczności podejmą przewidziane przepisami k.p.a. rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.