Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza A. z dnia 17 maja 2023 r. odmawiającej przyznania H. B. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. O. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w A. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Matka skarżącej jest wdową. Z przedłożonych przez skarżącą świadectw pracy wynika, że pozostawała w zatrudnieniu: od 1 kwietnia 1996 r. do 30 czerwca 1996 r. na ¼ etatu umowa ustała z upływem czasu, na jaki została zawarta; od 1 sierpnia 1997 r. do 31 grudnia 1997 r. umowa ustała z upływem okresu, na jaki została zawarta; 2 marca 1998 r. do 30 kwietnia 2002 r. umowa została rozwiązana za wypowiedzeniem przez pracodawcę; od 20.10.2003 r. do 29.12.2006 r. na ½ etatu umowa została rozwiązana za porozumieniem stron; od 19.01.2009 r. do 31.03.2009 r. umowa została rozwiązana z zachowaniem okresu wypowiedzenia.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka w jednym domu z matką i mężem. Matka skarżącej zajmuje jedno piętro. Do 2018 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą na terenie Niemiec polegającą na opiece nad starszymi osobami, musiała z niej zrezygnować z uwagi na konieczność zajęcia się chorą matką. Matka skarżącej ma 86 lat, zdiagnozowane otępienie mieszane w chorobie Alzheimera, choroba postępuje intensywnie od 2018 r. Matka skarżącej zaczyna mieć urojenia, często gubi wątek, odbiega od rzeczywistości, porusza się przy pomocy laski. Skarżąca pomaga matce w codziennych czynnościach pielęgnacyjnych, podaje posiłki, lekarstwa. Matka skarżącej cierpi również na niedoczynność tarczycy i nadciśnienie tętnicze.
Z orzeczenia z dnia 22 marca 2023 r. wynika, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, który datuje się od 28 lutego 2023 r. przyczyną niepełnosprawności są: choroby psychiczne (02-P) oraz choroby układu oddechowego i krążenia (07-S). Matka skarżącej wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia 17 maja 2023 r. Burmistrz A. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną odmowy przyznania świadczenia skarżącej stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią wieku 25 lat.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:
- - art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
- - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez dokonanie wyłącznie wykładni językowej wskazanych przepisów, podczas gdy celem przepisów jest zapewnienie pomocy osobom, które zmuszone są zrezygnować z zatrudnienia, aby zająć się osobą niepełnosprawną.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do odwołania skarżąca dołączyła tłumaczenie z języka niemieckiego – zaświadczenia o prowadzonej działalności gospodarczej w okresie od 2015 r. do 2019 r.
Decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca podaje, iż ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2018 r., tymczasem orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej zostało wydane dnia 22 marca 2023 r. W ocenie organu brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że skarżąca ma brata zobowiązanego do alimentacji matki. Nie może on według oświadczeń skarżącej sprawować opieki nad matką z uwagi na swoje zobowiązania rodzinne, w ocenie Kolegium brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji tego obowiązku przez brata skarżącej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
- - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji poprzez przyjęcie, że skarżąca w celu sprawowania opieki nie jest zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podczas, gdy nie może podjąć jako emerytka żadnej działalności zarobkowej i wyrejestrowała swoją działalność gospodarczą w Niemczech;
- - naruszenie art. 32 Konstytucji oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez różnicowanie sytuacji emerytowanych opiekunów osób niepełnosprawnych poprzez preferencyjne traktowanie obywateli w wieku produkcyjnym przy przyznawaniu świadczeń pielęgnacyjnych.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy I i II instancji nie dokonały ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w rezultacie przedwcześnie uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).
Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Przesłanka niepodejmowania zatrudnienia jest spełniona, jeżeli zostanie ustalone, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki.
Konieczne jest ponadto ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia ma obiektywną możliwość ze względu na swój wiek, stan zdrowia i doświadczenie, podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje go ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Tymczasem, organ rozważył tylko (pobieżnie) przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, a pominął w rozważaniach przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23), że celem regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16).
Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W ocenie Sądu, ani organ I, ani II instancji nie dokonał analizy sytuacji skarżącej w świetle przesłanki "niepodejmowania" zatrudnienia. Jest to o tyle istotna okoliczność, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wynika, że do 2019 r. prowadziła działalność gospodarczą na terenie Niemiec, jednakże z oświadczeń skarżącej wynika, że zrezygnowała z jej prowadzenia z uwagi na opiekę nad matką. Skarżąca podnosiła również, że od 2018 r. stan zdrowia matki ulegał systematycznemu pogorszeniu, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej pochodzi z roku 2023 r. W ocenie Sądu organy nie ustaliły, jaki był stan zdrowia matki skarżącej w okresie od 2019 do czasu wydania orzeczenia oraz jakiej opieki wymagała matka skarżącej w tym czasie, czy skarżąca miała możliwość podjęcia w tym czasie zatrudnienia. Ocena tych okoliczności wymagała uprzedniego ustalenia stanu zdrowia matki przed wydaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakresu opieki jaką zapewniała skarżąca, a także oceny czy skarżąca ze względu na zakres opieki, ale również z uwagi na swój wiek, doświadczenie mogła podjąć zatrudnienie po powrocie z Niemiec.
Dodatkowo, w treści skargi skarżąca podniosła okoliczność, która nie pojawiła się na żadnym etapie postępowania administracyjnego, że jest emerytką. Konieczne zatem jest ustalenie, czy skarżąca pobiera emeryturę i w jakiej wysokości.
Zdaniem Sądu ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji, wskazujące na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia przez skarżącą w 2019 r. a opieką nad matką zostały podjęte w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy, w tym z pominięciem okoliczności, które organ powinien uwzględnić z urzędu zgodnie z treścią art. 23 u.ś.r.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu również ta okoliczność nie została ustalona w toku postępowania, organ powinien uwzględnić moment objęcia matki opieką, moment rezygnacji z zatrudnienia i zakres czynności realizowanych przez skarżącą, a także możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na stan zdrowia, wiek i doświadczenie.
Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest podejmowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, której zakres wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy (por. art. 3 pkt 22 u.ś.r.). Zakres opieki jest determinowany stanem zdrowia osoby niepełnosprawnej. W niniejszej sprawie organy I i II instancji nie ustaliły istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – dotyczących stanu zdrowia matki skarżącej – w tym przede wszystkim, jaki był stan matki skarżącej przed uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dacie rezygnacji przez skarżącą z prowadzenia działalności gospdarczej.
W ocenie Sądu konieczne jest również ustalenie, czy z uwagi na wiek i stan zdrowia brat skarżącej może realizować swój obowiązek alimentacyjny względem matki.
W rezultacie, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy., tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).
Zwrócić należy uwagę, że organy administracji, realizując zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Równocześnie, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2023 r., I OSK 1750/22). Tymczasem, w niniejszej sprawie wymóg ten nie został zrealizowany. Trzeba bowiem wskazać, że w zawiadomieniu z dnia 10 maja 2023 r. Burmistrz A. powołał treść art. 10 § 1 i 79a k.p.a., a także przytoczył treść przepisu art. 17 ust. 1 a u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie wskazując jakie okoliczności nie zostały w toku postępowania wykazane przez skarżącą. Takie zawiadomienie nie zostało skierowane do skarżącej również na etapie postępowania odwoławczego.
Mając na względzie powyższe, z uwagi na treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku - ustali stan zdrowia matki skarżącej, zakres opieki, której wymaga, a także możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury oraz ustali, czy w okresie od 2019 r. do 2023 r. zakres opieki nad matką umożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia, ewentualne jakie zatrudnienie skarżąca mogłaby podjąć, ustali również stan zdrowia i możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego przez brata skarżącej, a następnie w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego ustali czy spełnione są przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego, podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.