Uzasadnienie
Skarżąca (E.K.) zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 listopada 2018 r. (utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 12 września 2018 r.) w przedmiocie odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2016 r. do 29 kwietnia 2024 r. Wskazała, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym, małoletnim synem (P. K.), który zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z 31 października 2017 r., [...] został uznany za osobę niepełnosprawną z koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W konsekwencji zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.). Powołany przepis, zdaniem skarżącej, wymieniał bowiem dwa, alternatywne warunki tj. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego lub konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, że powołany w skardze art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez użycie spójnika "oraz" wymaga, aby orzeczenie o niepełnosprawności zawierało oba wskazania tj. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ zaznaczył, że powołany w skardze wyrok (wydany na skutek odwołania od niekorzystnej dla niepełnosprawnego decyzji Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności) zawierał tylko jedno wskazanie tj. konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna.
Zdaniem Sądu organy dokonały błędnej interpretacji art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględniając przepisów szczególnych dotyczących orzekania o niepełnosprawności osób w wieku do 16 roku życia tj. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. Nr 17, poz. 162 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli małoletni został uznany za niepełnosprawnego z przyczyn oznaczonych symbolami 12C i 11-I, to należało uznać, że jest to równoznaczne z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, tym bardziej, że jednocześnie orzekający sąd pracy i ubezpieczeń społecznych wyraźnie orzekł, że w przypadku małoletniego istnieje "konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia rehabilitacji i edukacji".
Zasadniczo, okoliczności faktyczne nie budziły sporu. Skarżąca (matka małoletniego niepełnosprawnego) złożyła 10 września 2018 r. wniosek o ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego dołączając wyroki sądów obu instancji tj. wyrok Sądu Rejonowego z 31 października 2017 r. (wydany na skutek wniesienia przez nią odwołania od niekorzystnej decyzji Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności) oraz wyrok Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalający apelację Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Skarżąca złożyła również oświadczenie, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od 1 stycznia 2015 r. Złożyła również oświadczenie o nieprzebywaniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Jedyną przyczyną odmowy ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było, że dołączony wyrok nie zawierał wyraźnego wskazania o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji", a jedynie o "konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji". Zdaniem organu, aby można było ustalić świadczenie, orzeczenie (tu: wyrok sądowy) powinno zawierać oba wskazania.
Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd zwraca jednak uwagę, że skoro sąd ustalił, że z powodu konkretnie istniejących i wymienionych w wyroku przyczyn zdrowotnych wskazana była konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji niepełnosprawnego dziecka, to oczywistym było, że wskazana była konieczność stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego dziecka. Trudno bowiem sobie wyobrazić, że konieczne jest współdziałanie rodzica w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji niepełnosprawnego 10-letniego dziecka (a w każdym razie dziecka do 16 roku życia), a jednocześnie nie będzie konieczne sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zgodnie bowiem z §1 ww. rozporządzenia w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia, oceny niepełnosprawności dokonywać należało się na podstawie następujących kryteriów:
- 1) przewidywanego okresu trwania upośledzenia stanu zdrowia z powodu stanów chorobowych, o których mowa w § 2, przekraczającego 12 miesięcy,
- 2) niezdolności do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszanie się, komunikowanie z otoczeniem, powodującej konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku, albo
- 3) znacznego zaburzenia funkcjonowania organizmu, wymagającego systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem.
Skoro więc sąd orzekający w przedmiocie niepełnosprawności orzekł, że wskazana będzie konieczność stałego współudziału opiekuna m.in. w procesie edukacji, a na dodatek, że "małoletni wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji" – to zbyt formalistycznym był pogląd organu, że brak wyraźnego wyrzeczenia o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – uniemożliwia ustalenie świadczenia.
Organy państwa powinny dokonać systemowej i prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że całościowo interpretowane orzeczenie sądowe o konieczności stałego współdziałania opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji wymagające korzystania z systemu wsparcia w samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego dziecka jest równoznaczne z spełnieniem kryteriów, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie bowiem z art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto, zgodnie z art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.) Polska zobowiązała się do szczególnej troski i sprzyjaniu oraz zapewnieniu, stosownie do dostępnych środków, pomocy udzielanej dzieciom niepełnosprawnym oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi. W powołanym przepisie Konwencji o prawach dziecka, mowa jest o "rozszerzeniu" pomocy udzielanej niepełnosprawnym dzieciom, co stanowi dodatkowo podstawę do zakazu zawężającej i formalistycznej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Rozpoznając ponownie sprawę, organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Sądu.
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).
Sąd zasądził na rzecz skarżącej koszty pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Zaskarżona decyzja dotyczyła bowiem odmowy przyznania świadczenia, a więc nie była to należność pieniężna (tj. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), co do której organ w ogóle się nie wypowiadał (por. postanowienie NSA z 25 października 2018 r., I OZ 1000/18).