Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 15 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1365/22

Uzasadnienie

Burmistrz C. decyzją z 4 kwietnia 2022 r. odmówił przyznania skarżącej E. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – R. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że R. S. legitymuje się aktualnym orzeczeniem uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym niepełnosprawność datuje się od 2 lutego 2018 r., czyli po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto organ wyjaśnił, że okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza prawo do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu skarżąca powołała się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust.1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła ponadto, że złożyła oświadczenie, w którym zobowiązała się do zawieszenia świadczenia emerytalnego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała na orzecznictwo sądowe w analogicznych sprawach. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 8 lipca 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/619/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, organ wskazał, że pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. wezwano skarżącą o złożenie wyjaśnień wskazujących na przebieg zatrudnienia (historię zatrudnienia) przed uzyskaniem prawa do świadczenia emerytalnego oraz dołączenie dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności m.in. świadectwa pracy. Ponadto zwrócono się o przedłożenie kserokopii decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznającej jej prawo do emerytury, gdyż w aktach sprawy znajdowała się jedynie decyzja dotycząca waloryzacji emerytury. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca przedłożyła: świadectwo pracy z dnia 9 listopada 1984 r., świadectwo pracy z dnia 29 sierpnia 1985 r. i decyzję ZUS z dnia 19 listopada 2018 r. o przyznaniu emerytury. Skarżąca oświadczyła, że nie udało się jej odnaleźć innych dokumentów.

Ponadto wskazała, że choroba męża, koszty leczenia, rehabilitacji, specjalistycznych wizyt i turnusów rehabilitacyjnych pochłaniają całe miesięczne dochody małżonków. Brak wystarczających środków finansowych zmusza ją do poszukiwania pracy, ale jest to jednak niemożliwe z uwagi na konieczność sprawowania osobistej, całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. W związku ze sprawowaniem opieki nad mężem nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. Wyjaśniła, że organ I instancji ustalił w toku prowadzonego postępowania dowodowego, że opiekuje się ona mężem zapewniając mu podstawowe potrzeby życia codziennego oraz że nie podejmuje zatrudnienia właśnie w celu sprawowania osobistej opieki nad mężem. W sprawowaniu opieki nie może liczyć na pomoc dzieci z uwagi na fakt, iż mieszkają z dala od domu rodzinnego, wychowują małe dzieci. Podniosła także, iż w okresie kiedy mąż był zdrowy rodzina nie miała potrzeby uzyskiwania dodatkowych środków finansowych, mąż oprócz tego, że pobierał emeryturę dodatkowo pracował zawodowo osiągając wystarczające dochody.

Sytuacja diametralnie zmieniła się w momencie gdy przeszedł udar mózgu. Aktualnie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, posiada orzeczenie o niepełnosprawności, ma stany depresyjne, na skutek intensywnej rehabilitacji aktualnie może powoli poruszać się samodzielnie o lasce, niestety mimo regularnych seansów logopedycznych nadal nie może porozumiewać się werbalnie, regularnie poddawany jest rehabilitacji, wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji. Wymaga pomocy podczas wszystkich codziennych czynności, tj. przy ubieraniu się, przy myciu, goleniu, przy karmieniu, gdyż ma sprawną częściowo tylko lewą rękę. Skarżąca przygotowuje posiłki, podaje leki, zawozi na wizyty lekarskie, załatwia rehabilitację, opiekę logopedyczną i lekarską. Brak dodatkowych dochodów, które osiągał R. S., a także wysokie koszty rehabilitacji i leczenia zmuszają skarżącą do podjęcia zatrudnienia, a tylko i wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad mężem musiała zrezygnować z takich zamiarów. Z powyższych powodów, zdaniem skarżącej, istnieją podstawy do uwzględnienia jej wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało następnie, że w aktualnym stanie prawnym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Nie można odmówić zatem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność męża powstała później niż przyjmuje to ww. przepis albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tak więc oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonuje z pominięciem tego kryterium.

Odnosząc do kwestii pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego organ wyjaśnił, że ani z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również z Konstytucji RP, nie da się wyprowadzić normy, która miałaby ustanawiać prawo osoby pobierającej emeryturę do żądania od organu administracji publicznej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce niższej emerytury, czy też uzupełnienia świadczenia emerytalnego do kwoty wyższego aktualnie świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne jest kierowane do osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, w tym także pobierająca świadczenie emerytalne, musi więc spełnić przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organ podkreślił, że beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jest opiekun. Warunkiem przyznania tego świadczenia jest "rezygnacja z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnoprawnym członkiem rodziny". Złożenie wniosku o zawieszenie wypłaty świadczeń emerytalnych nie kreuje prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja z pobierania świadczenia emerytalnego ma charakter eliminacji negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem kwestią rozstrzygającą o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest, w opinii SKO, ocena okoliczności sprawy w aspekcie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem a rezygnacją z zatrudnienia, czy też niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, a w szczególności z przedłożonych wraz z wyjaśnieniami dokumentów, podjęcie opieki nad niepełnosprawnym mężem nie było powiązane z rezygnacją z zatrudnienia (ostatnie udokumentowane zatrudnienie skarżącej ustało w dniu 31 sierpnia 1985 r., czyli prawie 40 lat temu).

Od dnia 8 listopada 2018 r. skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 489,65 zł brutto. Uzyskanie świadczenia emerytalnego związane było z osiągnięciem wieku emerytalnego (60 lat). Jak wskazano w decyzji ZUS przyznającej prawo do świadczenia emerytalnego wysokość świadczenia wynika z faktu, iż skarżąca nie udowodniła łącznie okresów składkowych i nieskładkowych w wymiarze 20 lat, zatem nie było podstaw do podwyższenia kwoty świadczenia do wysokości najniższej emerytury.

Zdaniem Kolegium, brak korzystania z możliwości dorabiania na emeryturze nie wykazuje związku z opieką roztoczoną nad niepełnosprawnym mężem, a z faktem, że skarżąca od prawie 40 lat nie funkcjonuje na rynku pracy. O zaistnieniu takiego związku nie stanowią deklaracje i zapewnienia składane na potrzeby toczącego się postępowania.

Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się z tego obowiązku i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sparowania opieki. Związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy.

W skardze do WSA w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. - art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych, poprzez błędne przyjęcie, że nie spełnia ona przewidzianej w ww. przepisie przesłanki przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadaniem ustalonego prawa do emerytury, podczas gdy wysokość przysługującej jej emerytury uzasadniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co najmniej w wysokości pomniejszonej o kwotę emerytury faktycznie otrzymywanej bądź w pełnej wysokości, a to w związku ze złożeniem przez nią zobowiązania do zawieszenia emerytury z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
3. - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie przez organ I Instancji, że nie spełnia ona przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania pracy zarobkowej " z uwagi na fakt, iż ma ona ustalone prawo do emerytury a na rynku pracy nie funkcjonuje od 40 lat, a zatem, zdaniem organu I instancji, brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem osobistej opieki nad mężem a rezygnacją z zatrudnienia, podczas gdy spełnia powyższą przesłankę, a to z uwagi na fakt, że w momencie gdy mąż zachorował zaistniała pilna potrzeba podjęcia przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej, z uwagi na wzrost wydatków rodziny spowodowany chorobą męża, ale musiała zrezygnować z takiego zamiaru ze względu na konieczność sprawowania osobistej, całodobowej opieki nad mężem,
4. - art. 17 ust. 1, ust. 3 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 art. 69 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, z pominięciem celów ustawy oraz norm konstytucyjnych, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem uwzględnienie norm konstytucyjnych przy wykładni wyżej wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziłoby do wydania decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości, co najmniej równej różnicy pomiędzy obecnie obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego oraz wysokością otrzymywanej przez nią emerytury, bądź w pełnej wysokości w przypadku uwzględnienia przez organ złożonego zobowiązania do zawieszenia prawa do emerytury.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza C. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnoprawnym mężem.

Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Mimo bowiem, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - stanowi zatem dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności męża skarżącej nie mogła być bowiem negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ I instancji rozstrzygając w zakresie przedmiotowego wniosku miał obowiązek procedować́ zatem w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji.

Błędne natomiast było stanowisko Kolegium stwierdzające, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który w 2018 r. przeszedł udar mózgu. Jest on osobą z zaburzeniami językowymi o typie afazji całkowitej (zaburzenia rozumienia i mowy), cierpiącą na całkowity niedowład prawej strony ciała, objęty jest również leczeniem z uwagi na organiczne zaburzenia zachowania i emocji. Jest pod stałą kontrolą neurologa, psychiatry, logopedy oraz psychologa. Mąż skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym do dnia 30 kwietnia 2024 r. Z przeprowadzonego w dniu 14 marca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opiekuje się całodobowo mężem w sposób ciągły i trwały. Wykonuje ona takie czynności, jak np.: mycie, zmiana odzieży, przygotowanie posiłków i karmienie, sprzątanie, zakupy. Skarżąca uczestniczy podczas każdej wizyty męża u specjalistów i jak wynika, z przedłożonego do akt zaświadczenia z 9 lutego 2022 r. wydanego przez Szpital Powiatowy w C., współpracuje w leczeniu, nadzoruje proces terapeutyczny, udziela wywiadu i czuwa nad zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych męża.

Nadto została ustanowiona przez Sąd Rejonowy w C. opiekunem dla całkowicie ubezwłasnowolnionego męża od dnia 22 października 2020 r. Z akt sprawy wynika również, że ostatnie udokumentowane zatrudnienie skarżącej ustało w dniu 31 sierpnia 1985 r., a od dnia 8 listopada 2018 r. pobiera ona emeryturę w wysokości 489,65 zł brutto.

Zdaniem Sądu, niewątpliwe jest zatem że ze względu na konieczność sprawowania osobistej, stałej i całodobowej opieki nad mężem oraz udziału w procesie jego leczenia i rehabilitacji skarżąca nie ma aktualnie możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Odnosząc się natomiast do kwestii pobierania przez skarżącą emerytury w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej ww. przepisu wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Literalne bowiem odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, czy z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów konieczne jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 911/22 zgodnie z którym, brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ww. ustawy prawo wyboru świadczenia.

W związku z powyższym, organ rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę strony (w nin. sprawie wyrażoną w oświadczeniu z dnia 7 lutego 2022 r. (k. 6 a.a.) - winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 ustawy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej "k.p.a.", zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku (tak m.in. wyrok NSA z 11 maja 2022 r. I OSK 1400/21).

W nin. sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia, a w ocenie Sądu przesłanki te zostały przez skarżącą bezsprzecznie spełnione - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie bowiem zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nad jej niepełnosprawnym mężem uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek dodatkowej pracy, chociażby w ograniczonym zakresie.

Natomiast fakt, że skarżąca od 1985 roku nie była zatrudniona nie oznacza, że nie mogłaby obecnie podjąć zatrudnienia ze względu na zaprzestanie pracy przez męża (i utraty przez to ich dotychczasowych dochodów), gdyby nie tak poważny stan jego zdrowia, który wymaga opieki wykluczającej możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia.

Podkreślić należy, że art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie (por. również wyrok NSA z 18 sierpnia 2022 r., I OSK 1939/21 i powołane tam orzecznictwo). W związku z tym w okolicznościach nin. sprawy nie zasługuje na akceptacja argumentacja organu, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (ponieważ ostatnie udokumentowane zatrudnienie ustało 31 sierpnia 1985 r.), a sprawowaną nad mężem opieką.

Zauważyć bowiem należy, że w toku postępowania skarżąca podkreślała, że w okresie kiedy mąż był zdrowy, rodzina nie miała potrzeby uzyskiwania dodatkowych środków finansowych. Sytuacja jednak uległa zmianie w momencie gdy mąż przeszedł udar mózgu. Jak wyjaśniła w piśmie z dnia 28 czerwca 2022 r. (k 47 a.a.) "(...) choroba męża, koszty leczenia, rehabilitacji, specjalistycznych wizyt i turnusów rehabilitacyjnych pochłania całe miesięczne dochody (...) Brak wystraczających środków finansowych zmusza (...) do poszukiwania pracy. Jest to jednak niemożliwym z uwagi na konieczność sprawowania osobistej, całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji".

Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią zaprezentowaną powyżej ocenę prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uzależniając przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wyeliminowania negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przedłożenie organowi decyzji o zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego skarżącej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.