Uzasadnienie
Zaskarżoną przez E. K., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r., znak: SKO.Soc/4116/799/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm., zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Trzebini z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: ŚR.581.5569.2022/O, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego.
Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: ŚR.581.5569.2022/O, Burmistrz Miasta Trzebinia odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca złożyła w dniu 28 listopada 2022 r. wniosek o dodatek węglowy, podając że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym pod wskazanym w decyzji adresem.
Organ ustalił, że na wskazany przez skarżącą we wniosku adres, został już wypłacony dodatek na wniosek złożony jako pierwszy. Skarżąca oświadczyła pisemnie, że w dniu 18 listopada 2022 r. złożyła wniosek do Urzędu Miasta Trzebini o nadanie kolejnego numeru porządkowego dla wskazanej nieruchomości, jednakże pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. wycofała powyższy wniosek. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że wywiad środowiskowy jest przeprowadzany po udokumentowaniu podjęcia kroków formalnych dla ustalenia odrębnego adresu w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Natomiast w przypadku nie podjęcia kroków formalnych, nie ma podstaw do przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W konsekwencji organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia odrębności lokalu w przedmiotowej sprawie i odmówił przyznania wnioskowanego dodatku.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca oświadczając w nim, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje jako w odrębnym lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym. Podniosła, ze w związku z tym spełnia przesłanki do jego przyznania, a z uwagi na nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie jest w stanie tego udowodnić.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium powołało treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3 a i c ustawy o dodatku węglowym oraz podzieliło w całości stanowisko organu pierwszej instancji.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, w której nie podjęto żadnych kroków formalnych do wyodrębnienia lokalu w budynku i nadania odrębnego adresu, nie istnieje możliwość przyznania kolejnego dodatku węglowego, jeśli taki dodatek już został wypłacony. W art. 3c ustawy o dodatku węglowym wyraźnie wskazano na zamieszkiwanie w odrębnych lokalach poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, przy czym nie jest tutaj wystarczające oświadczenie strony, że w budynku znajdują się dwa odrębne lokale mieszkalne.
Jak wskazało, z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym wynika, że do przyznania kolejnego dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod adresem, dla którego przyznany został już dodatek węglowy, nie jest wystarczające ustalenie w toku wywiadu środowiskowego, czy poprzez złożenie oświadczenia przez osobę ubiegającą się o dodatek węglowy, że w budynku znajdują się dwa odrębne lokale. Konieczne jest wykazanie przez osobę ubiegającą się o przedmiotowy dodatek, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. podjęto realne starania mające na celu wydzielenie odrębnego lokalu, ale z przyczyn obiektywnych, czyli niezależnych od strony, nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla zajmowanego lokalu.
Kolegium podkreśliło, że nawet po zmianie ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r., tj. po dodaniu do ustawy art. 2 ust. 3c i 3d, zasadą jest, iż na jeden adres zamieszkania przysługuje jeden dodatek węglowy. Nowelizacja ustawy nie uchyliła bowiem art. 2 ust. 3a, zgodnie z którym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Od tej reguły przewidziany został wyjątek, niemniej jednak odstąpienie od podstawowej zasady ustalonej w art. 2 ust. 3a ustawy możliwe jest tylko w przypadku podjęcia kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu. Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie ustalono, że chociaż pewne kroki formalne zostały podjęte (tj. strona wystąpiła o nadanie numeru porządkowego), to jednak skarżąca wstrzymała tę procedurę z uwagi na toczące się postępowanie sądowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie jest obligatoryjne w sytuacji, gdy nie podjęto żadnych kroków do wyodrębnienia lokalu. O konieczności przeprowadzenia wywiadu stanowi art. 3d ustawy o dodatku węglowym.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi:
- - brak uwzględnienia złożonego oświadczenia o zamieszkiwaniu w odrębnym lokalu w rozumieniu art. 2 ust 3c-3d ustawy o dodatku węglowym,
- - zignorowanie prośby o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, tłumacząc się brakiem podstaw ku temu,
- - brak wiedzy na temat zaktualizowanego "PORADNIKA DLA SAMORZĄDÓW DOTYCZĄCEGO WYPŁATY DODATKU WĘGLOWEGO" opublikowanego na stronie Ministerstwa Klimatu i Środowiska.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1630, zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym), dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Z kolei przez gospodarstwo domowe rozumie się m.in. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatku węglowym).
Na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, w art. 2 ustawy o dodatku węglowym. dodano m.in. ust. 3c-3e.
Stosownie zatem do postanowień art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zdanie pierwsze i drugie ustawy o dodatku węglowym)
Podnieść również należy, że nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23).
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaprezentowana przez orzekające w niniejszej sprawie organy obydwu instancji wykładnia wskazanych co dopiero przepisów, a zwłaszcza art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym, jest błędna i nie zasługiwała na aprobatę.
Zdaniem Sądu ustawodawca nie wprowadził bowiem wymogu, aby okoliczność ustalenia odrębnego lokalu miała być ustalona na skutek podjęcia przez stronę formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego, bądź też potwierdzenia innym, konkretnym dowodem. Wbrew twierdzeniom Kolegium przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wymagają wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niemalże jednolicie wskazuje się, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por.m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 355/23; z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym.
Mając na uwadze wskazane powyżej regulacje ustawy o dodatku węglowym podkreślić należy, że ustawa o dodatku węglowym nie precyzuje powodów niemożliwości ustalenia odrębnych adresów oraz w szczególności nie wskazuje kryteriów, takich jak pozyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu lub kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego. Wobec tego kwestia z jakich powodów nie doszło finalnie w niniejszym przypadku do formalnego wydzielenia odrębnego lokalu, ani nadania nowego adresu, nie ma i nie mogła mieć doniosłości prawnej, gdyż okoliczności te w świetle regulacji ustawy nie mogą mieć znaczenia dla kwestii przyznania dodatku węglowego. Umknęło mianowicie uwadze organów, że cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23).
W świetle regulacji ustawy o dodatku węglowym warunkiem przyznania dodatku węglowego jest posiadanie miejsca zamieszkania i tym samym prowadzenie gospodarstwa domowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle regulacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatku węglowym kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku węglowego. Przesłanka ta podlega ustaleniu i ocenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Organy mają więc ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy ubiegająca się osoba prowadzi w znaczeniu funkcjonalnym osobne gospodarstwo domowe i czy spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej dodatku węglowego, a nie czy i w terminie podjęła skuteczne kroki do wyodrębnienia lokalu i uzyskania odrębnego adresu. Błędne jest też takie rozumienie przepisów, że od tego uzależniona jest tez możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak to uznały orzekające w niniejszej sprawie organy.
Należy więc zastosować potoczne znaczenie pojęcia "osobnego gospodarstwa domowego" i przyjąć, że chodzi w tym wypadku o osobny zespół pomieszczeń funkcjonalnie ze sobą powiązanych, np. pokoje, kuchnię, łazienkę, z osobnym wejściem do budynku lub przynajmniej z klatki schodowej, służące jako mieszkanie do wyłącznego użytku konkretnego gospodarstwa domowego, z osobnymi licznikami poszczególnych mediów, osobnym źródłem ciepła. W orzecznictwie przyjmuje się, że lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/16).
W rezultacie doszło więc, zdaniem Sądu, nie tylko do błędnej interpretacji przepisów ustawy o dodatku węglowym mających zastosowanie w niniejszej sprawie, ale do ich nieprawidłowego zastosowania, czego konsekwencją było wydanie decyzji naruszających przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.).
W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły rzetelnej i właściwej oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego ani pod kątem jego zupełności i wystarczalności do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ani też co do właściwej oceny okoliczności już w nim zawartych, które mają znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy. Otóż rację ma skarżąca zarzucając organom, że nie dokonały właściwych ustaleń kluczowych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności i nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego, na który oczekiwała, a który miał potwierdzić jej zdaniem jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w odrębnych funkcjonalnie lokalu. W aktach sprawy znajduje się zresztą na k. 26 oświadczenie skarżącej, z którego wynika z jakich powodów doszło do wycofania jej wniosku o nadanie odrębnego numeru porządkowego zajmowanego przez nią lokalu – toczącego się wówczas postępowania sądowego co do jej nieruchomości wraz z wnioskiem (prośbą) o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu podanych w nim okoliczności.
Na k. 13 akt administracyjnych znajduje się kopia planu tego lokalu. Szerzej o braku możliwości formalnego uzyskania odrębnego numeru porządkowego tego lokalu podniosła skarżąca w skardze do sądu administracyjnego, a była to tocząca się sprawa rozwodowa skarżącej, niemniej już poprzednio wskazane kwestie należało wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego.
Jednakże twierdzeń tych orzekające organy nie zweryfikowały, nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a powodem tego było zajęcie przez nie błędnego stanowiska wynikłego w pierwszym rzędzie z dokonania niewłaściwego odczytania norm prawnych wyrażonych we wskazanych regulacjach ustawy o dodatku węglowym W rezultacie doprowadziło to do błędnego odczytania konsekwencji prawnych, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem tych przepisów mimo, że z materiału dowodowego wynikają już pewne okoliczności dające wprawdzie niepełny, ale w jakimś zakresie obraz rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ustalenia te są jednakże w kontekście wymogów artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym niepełne i nie dawały wystarczającej podstawy do oceny, że skarżąca nie prowadzi z pewnością w znaczeniu funkcjonalnym odrębnego gospodarstwa domowego.
Mając zebrany materiał dowody, w tym również oświadczenia skarżącego organy powinny ocenić wiarygodność oświadczeń i argumentów skarżącej, wraz z pozostałymi zebranymi dowodami w całości i we wzajemnej łączności (art. 80 k.p.a.). Organy w celu jednoznacznego potwierdzenia odrębnego prowadzenia gospodarstw domowych, a więc używania odrębnego źródła ciepła przez skarżącą lub jednego ale współdzielonego (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym) powinny były przeprowadzić wywiad środowiskowy, by ustalić jednoznacznie te istotne kwestie. Organy obydwu instancji wyszły poza literalne brzmienie przepisu i zastosowały dodatkowe, nieznajdujące uzasadnienia w treści ustawy, kryteria przyznania dodatku węglowego.
Wobec tego zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co wyczerpuje przesłanki do ich uchylenia o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.