Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lipca 2022 r., znak SKO-NP-4115-180/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. odmawiającej M. B. (dalej: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką T. D. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 19 stycznia 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z treści wniosku wynika, że skarżąca nie mieszka razem z matką, matka skarżącej jest wdową. We wniosku skarżąca wskazała, że po raz ostatni pozostawała w zatrudnieniu w 2015 r. Z oświadczenia skarżącej wynika, że poza skarżącą T. D. ma jeszcze troje dzieci: J. D., zamieszkałego w N., pracującego; A. D. zamieszkałego w N., pracującego; I. D. zamieszkałą S. (pod tym samym adresem zamieszkuje matka skarżącej), pracującą. Z orzeczenia z dnia 2 lutego 2011 r. Lekarza Orzecznika ZUS wynika, że matka skarżącej jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Z przeprowadzonego w dniu 7 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że T. D. mieszka w domu jednorodzinnym z córką I., ma swój pokój. Matka skarżącej cierpi na wiele schorzeń: nadciśnienie, cukrzycę, ma wstawiony rozrusznik, jest po operacji biodra i porusza się przy pomocy kul łokciowych, cierpi na chorobę wieńcową. Wymaga stałych kontroli lekarskich, zażywania leków oraz pomocy w czynnościach dnia codziennego. Pomocy udziela jej córka – czyli skarżąca, która dojeżdża do matki około 5 km, cztery raz w tygodniu. Pomaga w sprzątaniu, robi zakupy, wykupuje leki. W treści wywiadu wskazano, że matka skarżącej jest osobą kontaktową, nie jest osobą obłożnie chorą, wymaga pomocy w czynnościach życia codziennego. Pozostałe dzieci matki skarżącej nie mogą zrezygnować z zatrudnienia, ponieważ znacznie pogorszyłoby to ich sytuację materialną.
Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. nie przyznał skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W uzasadnieniu wskazał, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu 62 roku, a zatem w świetle treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieprawidłowe jest stanowisko, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 dopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie SKO w Nowym Sączu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Zakres opieki wskazanej przez skarżącą nie jest bowiem tego rodzaju, aby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z zatrudnienia. Organ wskazał, że opieka jest świadczona 4 razy w tygodniu, a matka skarżącej mieszka z drugą córką I., co w ocenie organu powoduje, że skarżąca może podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto organ zwrócił uwagę na możliwość korzystania z usług opiekuńczych oraz obowiązki alimentacyjne pozostałych dzieci.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - prawa materialnego – tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będąc jednocześnie faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, że rodzeństwo nie może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas gdy wykładnia funkcjonalna powinna skutkować przyznaniem świadczenia skarżącej.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami.
W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.
W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt, że skarżąca nie mieszka razem z niepełnosprawną matką, przyjeżdża do matki cztery razy w tygodniu, niesporną okolicznością był również zakres opieki skarżącej nad matką oraz stan zdrowia matki skarżącej. Okolicznością sporną była ocena, czy w przypadku skarżącej spełnione są przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – w postaci opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia przez skarżącą. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącą – za równo ze względu na częstotliwość sprawowanej opieki (4 razy w tygodniu), jak i na zakres czynności. Zasadnie również zważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, że względem matki skarżącej zobowiązana do alimentacji jest czwórka dzieci, a w stosunku do żadnego ze zobowiązanych nie zachodzą obiektywne okoliczności zwalniające z obowiązku alimentacyjnego, w rezultacie również z tej przyczyny, brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.
Organ II instancji zasadnie wskazał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2023 r., II SA/Bk 888/22).
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA).
Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie skarżąca nie mieszka z wymagającą opieki, niepełnosprawną w stopniu znacznym T. D. Sam brak zamieszkiwania z osobą wymagającą opieki nie stanowi samodzielnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest jednakże elementem oceny, czy zakres opieki skarżącej nad matką jest tego rodzaju, że wymaga ona całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjął organ II instancji, że zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia – świadczy o tym zarówno zakres czynności opiekuńczych, jak i częstotliwość sprawowanej nad matką opieki, która jest świadczona przez skarżącą przez cztery dni w tygodniu.
W świetle bowiem treści art. 17 u.ś.r. osoba, która wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która jest jej niezbędna w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2022 r., II SA/Po 464/22).
Zdaniem Sądu czynności takie jak sprzątanie, wykupywanie leków, robienie zakupów (k. 23 akt administracyjnych), które w głównej mierze stanowią czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, mogą być wykonywane przez opiekuna przed lub po powrocie z pracy. Co więcej, skoro skarżąca sprawuje opiekę nad matką cztery dni w tygodniu, należy stwierdzić, że skarżąca ma możliwość podjęcia zatrudnienia w częściowym wymiarze czasu pracy. Dodatkowo, należy stwierdzić, że matka skarżącej ma łącznie czworo dzieci zobowiązanych do alimentacji względem niej, a zatem również z tego względu brak jest konieczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, celem opieki nad matką. Rodzeństwo może bowiem wspólnie opiekować się matką, bądź zrealizować swój obowiązek alimentacyjny poprzez sfinansowanie usług opiekuńczych dla matki.
Sąd nie podziela podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem Sądu ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA). Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama.
Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m. in. w u.ś.r. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych- językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r, I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa).
Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa – tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (a przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów k.r.o.
W niniejszej sprawie, poza skarżącą zobowiązani do alimentacji względem T. D. jest troje jej dzieci, które – jak wynika z treści wywiadu środowiskowego – nie mogą opiekować się matką, ponieważ pracują, a rezygnacja z zatrudnienia znacznie pogorszyłaby ich sytuację materialną.
Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W rezultacie, możliwe jest zdaniem Sądu takie podzielenie się obowiązkami, żeby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że takie rozwiązanie przyjęto w opiece nad niepełnosprawną matką skarżącej- skarżąca opiekuje się matką cztery dni w tygodniu, a w pozostałym czasie najpewniej opiekę przejmuje druga z córek, z którą mieszka matka skarżącej. Należało zatem przyjąć, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą nie była konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.