Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 § 1, art. 17 pkt 1, art. 61a § 1 i § 2, art. 127 § 2, art. 141 § 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia R. D. (dalej: "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. skarżąca R. D. zwrócił się o wydanie przez Wójta Gminy decyzji ustalającej jej uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem D. D. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem D. D. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w tej samej sprawie została wydana decyzją z dnia [...] 2020r., znak: [...] Wójta Gminy o odmowie przyznania R. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,wnioskowanego na męża D. D. Decyzja ta ma przymiot decyzji ostatecznej. Wprawdzie skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, ale SKO postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a następnie postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W tych okolicznością organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. W sytuacji ponownie złożonego wniosku przez skarżącą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tych samych okolicznościach co wcześniej, przy braku zmiany stanu faktycznego w stosunku do poprzedniego, wydanie ponownej decyzji rozstrzygającej co do istoty odnośnie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na męża skutkowałoby w ocenie organu, stwierdzeniem jej nieważności na odstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła zażalenia. Zdaniem skarżącej jest ono sprzeczna z prawem i bezpodstawne. Skarżąca wyjaśniła, że wniosek z grudnia 2020 r. nie koreluje z obecnie złożonym wnioskiem z dnia 1 czerwca 2021 r., gdyż dotyczy on przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za dalszy okres. który nie był objęty wcześniejszą decyzją. W związku z powyższym zdaniem skarżącej nie może być mowy o powadze rzeczy osądzonej.
Opisanym we wstępie postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powielił argumentację organu I instancji. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 61a § 1 k.p.a. gdy postępowanie nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taką uzasadnioną przyczyną w niniejszej sprawie – zdaniem organu – jest fakt, pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2020r., znak: [...], skierowanej do tego samego adresata i dotyczącej tego samego świadczenia w związku ze sprawowaną opieką nad tą samą osobą – D. D. legitymującym się nie zmienionym tym samym co uprzednio - Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 22 marca 2019r., stwierdzającym iż jest on osobą częściowo niezdolny do pracy - do dnia 30 kwietnia 2022r. W obecnym wniosku i załączonych do niego dokumentach skarżąca nie wykazała natomiast, że po wydaniu ww. decyzji ostatecznej doszło do jakiejkolwiek istotnej zmiany stanu faktycznego np. wydano nowe lub zmieniono poprzednie orzeczenia kwalifikujące D. D. do osób niepełnosprawnych, która wykluczałaby uznanie sprawy objętej tym wnioskiem, za tożsame z sprawą, której dotyczyła tamta decyzja.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że ponowione przez skarżącą żądanie wydania decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem w istocie dotyczyło sprawy tożsamej zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, ze sprawą już rozstrzygniętą w drodze decyzji ostatecznej. Z kolei pozostawanie w obrocie prawnym - na dzień wydania niniejszego postanowienia - decyzji ostatecznie rozstrzygającej na wniosek tego samego podmiotu sprawę dotyczącą tego samego świadczenia stanowi przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie, bowiem konsekwencją wydania nowej decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną byłaby nieważność późniejszej decyzji z powodu powagi rzeczy osądzonej. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko jeśli pierwotna decyzja została uchylona w ustalonym przez prawo trybie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zakwestionował wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, zarzucając organowi naruszenie art. 61a § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na objęcie sprawy powagą rzeczy osądzonej, pomimo, iż w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy (nowy wniosek dotyczy kolejnego okresu). W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, brak jest tożsamości przedmiotowej, ponieważ wniosek z dnia 1 czerwca 2021 r. dotyczy kolejnego okresu (na przyszłość), który nie jest objęty decyzją z dnia [...] 2020 r. Nadto skarżąca wskazała, iż zaskarżone postanowienie zawiera wnioski i ocenę dotyczącą meritum żądania przez co narusza przepisy postępowania w sposób istotny i z tej przyczyny zasługuje na uchylenie.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2021r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2021r., na mocy którego odmówiono skarżącej R. D. wszczęcia postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowił art. 61a kpa (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Na tej podstawie wyróżnia się podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka podmiotowa zachodzi w sytuacji, gdy wniesienie podania następuje przez osobę, która nie jest stroną i nie może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego. Z kolei przesłanka przedmiotowa zachodzi w sytuacji zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Należy więc przyjąć, że możliwość zastosowania art. 61a ust. 1 k.p.a. warunkuje tożsamość sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tożsamości sprawy, jako warunku koniecznym do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18, LEX nr 2700389 oraz Wyrok NSA z 6.07.2020 r., I OSK 3032/19, LEX nr 3047805). przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się więc, że bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu sprawy administracyjnej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyjąć zatem należy, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi w przypadku, gdy w danej sprawie zostało podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć bowiem charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata), bowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Katowicach z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98; a także: G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Komentarz do art. 104-269, Wolters Kluwer, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 31-33).
Prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje jednak istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 - 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem).
W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] 2020r. Wójt Gminy odmówił przyznania R. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża D. D. Decyzja ta jest ostateczna. Wprawdzie skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, ale SKO postanowieniem z dnia [...] 2021 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd w niniejszym składzie uznał więc, że w zaistniałym stanie rzeczy brak było podstawy do rozpoznania przez organ I instancji - Wójta Gminy - po raz kolejny tożsamego żądania strony. Tożsamość żądania skarżącej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, prawidłowo poprowadziła organ wprost do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony z dnia 1 czerwca 2021r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd postępowanie organu I jak i II instancji należy uznać należy za prawidłowe.
Należy przy tym podkreślić, że Sądowi znane są poglądy o brak pełnej tożsamości przedmiotu sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzi się bowiem, że przedmiot tych spraw w istocie różni się bowiem ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu właśnie do świadczeń pielęgnacyjnych, każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15.01.2020 r., IV SA/Po 951/19, LEX nr 2772707, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 947/17). Jednak Sąd w niniejszym składzie tego zapatrywania nie podzielił. Jest bowiem różnica w przyznawaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwana dalej u.ś.r. oraz świadczenie pielęgnacyjnego na podstawie jej art. 24 ust.
2. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadą jest więc przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie na ściśle wskazany okres. Trudno więc w tym przypadku przyjąć, że jest to świadczenie okresowe, z uwagi na sam tylko fakt, że przyznaje się je od momentu złożenia konkretnego wniosku i w sytuacji składania wniosków w rożnym czasie mamy do czynienia z różnymi sprawami administracyjnymi. Stąd Sąd w niniejszym składzie uznał, że istnieje tożsamość sprawy, która wcześniejszą decyzją organu I instancji została już rozstrzygnięta. Nie doszło bowiem do żadnej zmiany sytuacji faktyczne i prawnej skarżącej, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja skierowana do tego samego adresata i dotycząca tego samego świadczenia w związku ze sprawowana opieką nad tą samą osobą – D. D. legitymującym się ciągle niezmienionym orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 22 marca 2019, które jedynie stwierdza iż jest on osobą częściowo niezdolną do pracy do dnia 30 kwietnia 2022r., a więc brak jest w tym przypadku orzeczenia stwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności, które jest konieczną przesłanką w procesie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w zaskarżonych postanowieniach, a zatem Sąd - nie dopatrując się uchybień w zaskarżonych postanowieniach - skargę oddalił, stosownie do art. 151 p.p.s.a.