Uzasadnienie
Decyzją z 9 czerwca 2022 r. znak: [...] Kierownik Referatu Świadczeń Socjalnych działający z upoważnienia Wójta Gminy G., po rozpoznaniu wniosku D. W. (dalej: skarżąca) z 10 maja 2022 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem K. W. Jako podstawę odmowy wskazano brak spełnienia warunku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie stwierdzenie aby niepełnosprawność ojca skarżącej powstała w okresach wskazanych w tym przepisie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie uwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Zaskarżoną decyzją z 20 lipca 2022 r., nr SKO.NP/4115/254/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, powołując się min. na treść art. 17 i art. 17 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że skarżąca zamieszkuje z ojcem (ur. 1934 r.) legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 18 lutego 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 grudnia 2018 r. Mieszka z nimi również matka (ur. 1942 r.) legitymująca się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 8 listopada 2011 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Od 1 stycznia 2022 r. skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem. W tym dniu zrezygnowała też z prowadzenia działalności gospodarczej, a od 25 kwietnia 2022 r. zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione siostrze.
W związku z tym skarżąca utraciła ubezpieczenie w KRUS. Ojciec skarżącej poza nią ma jeszcze trzy córki dzieci, które jak stwierdziła skarżąca nie są w stanie zając się ojcem. Jedna z nich, przebywa i pracuje za granicą, druga - pobiera rentę z KRUS oraz trzecia, która pracuje i przejęła od skarżącej prowadzenie gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy. Od 20 grudnia 2018 r. czyli od daty uzyskania niepełnosprawności przez ojca skarżącego do 31 grudnia 2021 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, a opiekę nad ojcem sprawowała matka skarżącej, jednak ze względu na pogorszenie stanu zdrowia matki nie jest w stanie dłużej jej sprawować.
Ustalono, że w ramach sprawowania opieki nad ojcem skarżąca dba o higienę ojca, podaje lekarstwa, mierzy ciśnienie, organizuje wizyty lekarskie, rehabilitację, realizuje recepty, robi zakupy, pierze, sprząta, prasuje, w okresie grzewczym pali w piecu, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki, organizuje opał, wykonuje prace w ogrodzie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że w związku z treścią wyroku Trybunał Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo zasadności zarzutu skarżącej w ww. zakresie organ stwierdził jednak, że orzeczenie organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zdaniem SKO brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą, a rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Jak wskazano, ojciec skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 2018 r., natomiast stan zdrowia matki jest zbieżny z tym, który istniał już od wielu lat. Zdaniem organu skarżąca była w stanie, zapewne przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji, godzić swoją aktywność zawodową (prowadzenie działalności gospodarczej oraz pracę w gospodarstwie rolnym) z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
A zatem w sprawie nie można przyjąć, że w kwietniu 2022 r. to niepełnosprawność ojca wymusiła na skarżącej rezygnację z tej aktywności. Podniesiono też, że gospodarstwo rolne skarżącej jest małe, a co za tym idzie, zapewne zakres prac prowadzonych w gospodarstwie rolnym jest niewielki. Podkreślono, że prowadzenia części gospodarstwa rolnego należącej do skarżącej podjęła się siostra B., na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca. W ocenie organu ten sposób organizacji pracy przy współudziale członków rodziny pozwala na prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa rolnego przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, co sprawia, iż nie było potrzeby rezygnowania z tej aktywności zawodowej.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- a) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez:
- - uznanie, że pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a sprawowaną opieką przez skarżącą nad swoim ojcem nie występuje bezpośredni i ścisły związek, podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, że decyzja o zaprzestaniu gospodarstwa rolnego była bezpośrednio sprzężona z pogorszeniem się stanu zdrowia matki skarżącej, zdecydowanie zmieniając skale zadań stojących przed zamieszkującą z rodzicami skarżącą
- - błędne przyjęcie, że zakres świadczonej przez skarżącą pomocy nie spełnia kryteriów stałej opieki skoro od początku 2022 r. to na skarżącej ciąży obowiązek pielęgnacji, karmienia oraz pomagania we wszystkich czynnościach niezbędnych ojcu do egzystencji
- - odgórne przyjęcie, że sam fakt posiadania rodzeństwa przez skarżącą stanowi dostateczną przesłankę do odmowy udzielania świadczenia, skoro nie zweryfikowano prawidłowo i dogłębnie możliwości zarobkowych tych osób, posługując się przepisami ustawy Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy jako wystarczającym argumentem w zwalczaniu twierdzeń skarżącej;
2/ obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74h § 12 p.n., poprzez brak podjęcia w toku postępowania odwoławczego kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Pismem z 3 stycznia 2023 r. skarżąca poinformowała, że 27 grudnia 2022 r. jej ojciec zmarł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Istota kontrolowanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia zasadności odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnia z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) powoływanej dalej jako "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 ust. 1, 1a i 1b tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z treścią art. 17ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy powołanej ustawy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W tym kontekście organ odwoławczy słusznie uznał, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie mniej jednak organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem. Z tym stanowiskiem Sad nie może się zgodzić.
W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z trzech ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Co prawda ojciec skarżącej pozostawał w związku małżeńskim nie mniej jednak, jego małżonka – matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 8 listopada 2011 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Okoliczność ta sprawia, że skarżąca była osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie jej prawa do przedmiotowego świadczenia.
Odnośnie kwestii istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej (ur. 1934 r.) przebył udar w 2016 r. w następstwie czego miał niedowład kończyn lewych, w 2018 r. złamał kość szyjki udowej i od tej pory nie mógł samodzielnie funkcjonować. Ponadto cierpiał na nadciśnienie tętnicze z epizodem migotania przedsionków i spastyczne napięcia mięśniowe. Stwierdzono u niego również zaburzenia otępienne. Ojciec skarżącej był pampersowany i prowadził leżący tryb życia. Był podnoszony do pozycji siedzącej podczas posiłków, przy których wymagał asysty z powodu krztuszenia się i dławienia. Poruszał się przy chodziku ale tylko w asyście drugiej osoby z uwagi na problemy z równowagą. Miał zaciśnięte palce dłoni z uwagi na spastykę mięśni. Wymagał stałej rehabilitacji, masaży, oklepywania oraz pielęgnacji przeciwodleżynowej. Istniejąca w aktach dokumentacja medyczna wskazuje, że posiadał bardzo ciężki stopień inwalidztwa i był całkowicie zależy od otoczenia (k. 15 - 17 akt adm.).
W ramach czynności opiekuńczych przy ojcu skarżąca dbała o higienę ojca, podawała lekarstwa, mierzyła ciśnienie, organizowała wizyty lekarskie, rehabilitację, realizowała recepty, robiła zakupy, prała, sprzątała, prasowała, w okresie grzewczym paliła w piecu, załatwiała sprawy urzędowe, opłacała rachunki, organizowała opał, wykonywała prace w ogrodzie. Szczegółowy opis czynności, wykonywanych przez skarżąca przy ojcu został przez nią przedstawiony w oświadczeniu widniejącym na karcie 10 akt administracyjnych. Wynika z niego, że skarżąca sprawowała ciągłą i nieprzerwaną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.
Odnosząc się do udziału matki skarżącej w sprawowanej opiece nad ojcem skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że matka zajmowała się tą opieką do końca 2021 r. Nie była w stanie dłużej jej sprawować z uwagi na podeszły wiek (78 lat) i pogarszający się stan zdrowia. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie zostały przez nią poparte dokumentacją medyczną dołączoną do skargi, z której wynika min., że matka skarżącej cierpi na nowotwór i z takim rozpoznaniem była hospitalizowana w grudniu 2021 r. A zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tezy organu odwoławczego, że stan zdrowia matki jest zbieżny z tym, który istniał już od wielu lat.
Sąd nie podziela także stanowiska organu odnośnie braku korelacji pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej skarżącej (1.01.2022 r.) i pracy w gospodarstwie rolnym (25.04.2022 r.), a przejęciem pełnej opieki nad ojcem. Okoliczności sprawy wskazują, że skarżąca od stycznia 2022 r. musiała zająć się obojgiem rodziców, co tym bardziej potwierdza fakt, że nie była w stanie wykonywać działalności zarobkowej i rolniczej.
Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem organu co do możliwości wspólnego łączenia opieki nad ojcem i pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą i jej trzy siostry w ramach obowiązków alimentacyjnych.
Sąd podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko, wskazujące że osoby w równym stopniu zobowiązane alimentacyjnie wobec podopiecznego na podstawie art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) zobowiązane są do świadczeń alimentacyjnych na jego rzecz. Nie musi to polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Zatem niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki przez wzgląd na pracę, nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (zob. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/20).
Nie mniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy (ciężki stan ojca i zły stan zdrowia matki) wsparcie udzielane przez rodzeństwo skarżącej było niewystarczające dla umożliwienia jej łączenia opieki nad ojcem z pracą zarobkową. Należy podkreślić, że jedna z sióstr pobierająca rentę KRUS cierpi na schizofrenię zatem jej udział w opiece nad ojcem jest wykluczony z przyczyn obiektywnych. Druga siostra mieszka za granicą, a trzecia pracuje zawodowo i przejęła od skarżącej na podstawie umowy dzierżawy prowadzenie gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika, że siostry te od 2018 r. partycypowały w ramach swoich możliwości w kosztach opieki nad ojcem, od 2018 r. bowiem pokrywały min. koszty wypożyczenia łóżka i materaca. Nie mniej jednak pomoc ta była niewystarczająca gdyż stan ojca wymagał stałej i ciągłej obecności opiekuna, którym była skarżąca.
Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19).
W ocenie Sądu zakres sprawowanej przez skarżącą opieki w zestawieniu ze stanem niepełnosprawnego ojca wskazuje, że odpowiadała ona przesłankom wymienionym w art. 17 u.ś.r. uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Odnosząc się do okoliczności, że ojciec skarżącej zmarł w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego, organ uwzględniając wniosek skarżącej przyzna to świadczenie do dnia śmierci jej ojca. Do tego bowiem czasu skarżąca sprawowała nad nim opiekę.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Wobec faktu, że skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. o zwrocie nadpłaconego wpisu rozstrzygnięto zgodnie z art. 225 p.p.s.a.