Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta w P., decyzją z dnia 14 października 2022 r., znak [...], działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 10 i 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 2-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) w związku z Rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), a także art. 104, art. 107, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) – odmówił L. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę Z. J. ur. 31-03-1933.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał w szczególności, że Z. J. posiada orzeczenie o niepełnosprawności, które zostało wydane już po ukończeniu przez nią 25 lat życia, niemniej pracownik socjalny ustalił, że jest osobą niepełnosprawną, leżącą oraz że nie ma z nią kontaktu słownego i wymaga pomocy osób drugich w codziennych czynnościach życiowych. Jednocześnie Burmistrz Gminy i Miasta P. zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K/38/13, uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy, niemniej do dnia wydania decyzji odnośny przepis nie został zmieniony. Zdaniem organu pierwszej instancji z treści wywiadu środowiskowego nie wynika, aby matka wnioskodawcy, posiadająca co prawda orzeczenie o niepełnosprawności, była niesamodzielna w większości sfer życia. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na skutek odwołania L. J., reprezentowanego przez pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/1406/2022, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w P. z dnia 14 października 2022 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że Z. J. jest osobą starszą, która ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu oraz niepełnosprawną w stopniu znacznym, która legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 12 lipca 2018 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., niepełnosprawność ta istnieje od "nie da się ustalić", przy czym stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 18 czerwca 2018 r., a powyższe orzeczenie wydano na stałe. Organ odwoławczy zauważył dalej, że w dniu 7 września 2022 r. L. J. ustanowił swoim pełnomocnikiem adw. K. G. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, a pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych, przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 par. 1 i 2 k.p.a.).
Wszystkie te wymogi zostały spełnione, a dodatkowo z akt postępowania nie wynika, że pełnomocnictwo zostało odwołane. Nadto przepis art. 40 par. 2 k.p.a. przewiduje, że w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Tymczasem zaskarżona decyzja została doręczona L. J., a nie jego pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne.
Zatem w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem organ odwoławczy nie może rozpoznać całości materiału dowodowego, w szczególności gdy został pominięty udział pełnomocnika L. J. w postępowaniu administracyjnym, poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony.
Pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. L. J. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 4 października 2022 r. o nr [...] została pełnomocnikowi doręczona w dniu 25 października 2022 r. Na dowód tego skarżący przedłożył pierwszą stronę decyzji opatrzonej datownikiem sekretariatu kancelarii pełnomocnika oraz kopię koperty, w której decyzja została nadana. Skarżący podkreślił, iż oznacza to, że przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy organ pierwszej instancji doręczył pełnomocnikowi decyzję, a organ odwoławczy wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nie wziął tej okoliczności pod uwagę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
- 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie przystąpił do badania meritum sprawy, zaś za podstawę rozstrzygnięcia kasacyjnego uznał wyłącznie naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. polegające na tym, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie, a nie jej pełnomocnikowi, który został uprzednio ustanowiony. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, należy wpierw zauważyć, że dokumenty dołączone do sprzeciwu, w tym kopia koperty, świadczą o tym, że – wbrew przyjętemu przez organ odwoławczy założeniu – decyzja organu pierwszej instancji jednak została doręczona także pełnomocnikowi strony (choć istotnie nie wynikało to z akt sprawy). Poza tym, gdyby nawet było inaczej, tj. gdyby decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona pełnomocnikowi strony, lecz tylko stronie – nie stanowiłoby to podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. "Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy.
Jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu" (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., II OSK 18/21, CBOSA). Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Niniejszy wyrok nie przesądza oczywiście kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ani nawet nie wyklucza ponownego wydania decyzji kasacyjnej z innych przyczyn, np. w razie stwierdzenia przy rozpatrywaniu sprawy co do istoty deficytu materiału dowodowego i ustaleń faktycznych, odpowiadającego hipotezie reguły z art. 138 § 2 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.