Uzasadnienie
Przedmiotem skargi N. C. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 20 lipca 2022 r. (znak SKO.NP/4115/226/2022) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 26 kwietnia 2022 r. (znak [...]), którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W stanie faktycznym sprawy za pismem z 16 marca 2022 r. skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wedle oświadczenia skarżącego, wykonuje on wobec matki czynności higieniczne dwa razy dziennie, przygotowuje ubrania i ubiera niepełnosprawną dwa razy dziennie, pięć razy dziennie wykonuje z nią ćwiczenia fizyczne, dwa razy dziennie mierzy ciśnienie, trzykrotnie podaje leki, 4-5 razy dziennie przygotowuje i podaje posiłki, codziennie sprząta, pierze i prasuje, co najmniej trzy razy w tygodniu organizuje wizyty lekarskie, trzy razy w miesiącu opłaca rachunki, 3-4 razy w tygodniu robi zakupy i realizuje recepty, pięć razy w miesiącu załatwia sprawy urzędowe, 3 razy w tygodniu organizuje wyjścia do kościoła, a codziennie wyjścia na spacery. Codziennie czyta też niepełnosprawnej książki lub pisma urzędowe, organizuje ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie, myślenie, również codziennie masuje, oklepuje, układa do snu, a jeden raz w tygodniu czuwa podczas snu.
Skarżący oświadczył, że niepełnosprawna ma jeszcze siedmioro innych dzieci, które pracują lub są rencistami, a najmłodsza córka uczy się. Do wniosku skarżący załączył odpisy dokumentacji medycznej niepełnosprawnej.
W toku postępowania organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego ze skarżącym, z powodu niepodjęcia przez skarżącego pod wskazanym przez niego adresem pisma z informacją o zamiarze przeprowadzenia wywiadu. Z kolei w ramach wywiadu przeprowadzonego pod adresem zamieszkania niepełnosprawnej (w lokalu socjalnym) ustalono, że ma ona 54 lata i prowadzi gospodarstwo domowe z dziewięcioletnią córką (uczennicą), którą samotnie wychowuje. Porusza się samodzielnie, nie potrzebuje specjalistycznych sprzętów, czynności samoobsługowe wykonuje samodzielnie. Niepełnosprawna oświadczyła, że skarżący robi zakupy, śniadania, kolacje, chodzi z nią do lekarza, przypomina o badaniach i pilnuje zażywania leków, sprząta i chodzi z nią na spacery.
Decyzją z 26 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że podjęte przez pracownika socjalnego działania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżący okazały się bezskuteczne, bowiem pismo z prośbą o zgłoszenie się skarżącego w celu ustalenia terminu wywiadu, nie zostało podjęte. Ponadto organ zaznaczył, że z informacji pozyskanych w środowisku wynika, że skarżący nie jest widywany pod wskazanym adresem zamieszkania. Organ powołał się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111 ze zm.; dalej: ustawa) i wskazał, że organ odmawia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.
W odwołaniu skarżący podniósł, że telefonicznie informował organ, że w związku z remontem swojego mieszkania, zamieszkuje on w miejscu zamieszkania matki. Podkreślił, że sprawuje nad matką opiekę, co wiąże się z rezygnacją z zatrudnienia.
Decyzją z 20 lipca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, mając jednak na uwadze inne okoliczności niż wynikające z przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej. Jak zaznaczyło Kolegium, organ I instancji co prawda nie przeprowadził wywiadu ze skarżącym, jednak uczynił to w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej. Ze zgromadzonego materiału organ odwoławczy wyprowadził wniosek, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem organu, czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego sprowadzają się do zwykłych czynności dnia codziennego.
Ponadto zwrócił uwagę na oświadczenie skarżącego, że ostatni okres zatrudnienia miał miejsce w od 1 do 28 lutego 2022 r., zaś z orzeczenia o niepełnosprawności z 26 listopada 2020 r. wynika, że niepełnosprawność istnieje od 23 grudnia 2015 r., a jej ustalony znaczny stopień od 25 września 2020 r. Z kolei z orzeczenia z 22 września 2016 r. wynika, że niepełnosprawność istnieje od 23 grudnia 2015 r., a jej ustalony stopień od sierpnia 2016 r. Powyższe zdaniem organu potwierdza, że rezygnacja z pracy nie miała związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium dodało, że okoliczność, iż prócz skarżącego niepełnosprawna posiada jeszcze siedmioro dzieci ma znaczenie dla oceny czy zachodzi opisany wyżej związek przyczynowy. Zdaniem organu, część obowiązków w ramach opieki mogą przejąć synowie i córki niepełnosprawnej, na których również ciąży obowiązek alimentacyjny. Samo stwierdzenie, że pracują oni zawodowo, czy zamieszkują w odległych miejscach, nie może automatycznie oznaczać, że w żaden sposób nie mogą wesprzeć matki.
Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że matka skarżącego jest osobą w większości samodzielną, wychowującą 9-letnią córkę. Kolegium zwróciło również uwagę, że w wywiadzie środowiskowym odnotowano, że to matka skarżącego służy pomocą synowi, gotując mu obiady.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- – art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- – art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się on do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będąc jednocześnie faktycznie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W ocenie skarżącego, jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Skarżący ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzielił się obowiązkiem alimentacyjnym względem matki z pozostałym rodzeństwem, czy też będzie czynił osobiste starania poprzez własną opiekę. Skarżący zaznaczył, że organy mają obowiązek dokonywać wykładni ustaw i przepisów podustawowych w zgodzie z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa – zgodnie z wnioskiem skarżącego – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Skarga więc, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.
Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18.03.2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22).
Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy zakres opieki, jaką skarżący świadczy niepełnosprawnej matce jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza jego aktywność zawodową. Kwestią sporną było też to, czy okoliczność, że poza skarżącym są jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji jego matki, rzutuje na oceny dotyczące spełnienia przez skarżącego normatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium wywiodło w zaskarżonej decyzji, że stwierdzony w postępowaniu zakres opieki świadczonej przez skarżącego względem matki, nie jest tego rodzaju, aby wymuszał potrzebę całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej przez skarżącego.
W realiach kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż stan zdrowia niepełnosprawnej niewątpliwie nie kwalifikuje jej jako osoby obłożnie chorej. Z aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że przyczynami niepełnosprawności matki skarżącego są: 02-P – choroby psychiczne (por. § 32 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Dz.U. z 2021 r. poz. 857). W toku wywiadu środowiskowego ustalono natomiast, że niepełnosprawna nie jest ani leżąca, ani pampersowana, nie wymaga karmienia zapewnianego przez inne osoby (opiekuna), porusza się samodzielnie, chodzi na spacery, jest osobą kontaktową, zdolną do złożenia obszernego i szczegółowego oświadczenia (k. 21 akt administracyjnych). Co istotne, potwierdzeniem faktu, że niepełnosprawna jest w stanie egzystować przynajmniej przez część dnia bez opieki świadczonej przez inne osoby, jest niebudząca w sprawie wątpliwości okoliczność, że prowadzi ona gospodarstwo domowe z dziewięcioletnią córką i samotnie zajmuje się jej wychowaniem.
W sprawie ustalono również, że skarżący ma odrębny od swojej matki adres zamieszkania, a nawet jeśliby dać wiarę jego twierdzeniom, że na czas remontu przeniósł się do matki, to powyższe tylko potwierdza tymczasowy charakter obecności skarżącego w mieszkaniu niepełnosprawnej. W zaskarżonej decyzji zwrócono również uwagę na przedłożone przez skarżącego dokumenty z lat 2006, 2015, 2017 i 2020 odnoszące się do dolegliwości zdrowotnych niepełnosprawnej (rwa kulszowa, zapalenie wyrostka, guz szyi, rak migdałka). Organ trafnie nie uznał powyższych dokumentów za decydujące w kontekście wniosków dotyczących aktualnego stanu zdrowia niepełnosprawnej. Z uwagi bowiem na stwierdzone wyżej okoliczności, co do stanu zdrowia matki skarżącego (poruszanie się o własnych siłach, wychodzenie na spacery, prowadzenie gospodarstwa domowego bez innych dorosłych osób, samodzielne wychowywanie dziewięcioletniej córki) podzielić należało ocenę stanu zdrowia niepełnosprawnej dokonaną przez Kolegium, słusznie niekwalifikującą tej osoby, jako obłożnie chorej.
Mając zaś na względnie stwierdzony w toku postępowania stan zdrowia niepełnosprawnej należało uznać, że czynności opiekuńcze, realizowane przez skarżącego względem matki, nie mogły zostać ocenione jako na tyle absorbujące, aby musiały być czynione przez osobę, która w tym celu całkowicie zrezygnować musi z pracy. Podkreślić należy, że podczas wywiadu środowiskowego nie potwierdzono takiego zakresu opieki, jaki zarysował skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia. Deklarowana przez skarżącego intensywność świadczonej matce pomocy i jej zakres, są o tyle wątpliwe, że skarżący – co wyżej już wskazano – z matką nawet nie mieszka na stałe. Z przeprowadzonego wywiadu jednoznacznie natomiast wynika, że opieka skarżącego polega na przygotowywaniu śniadań i kolacji, robieniu zakupów, pomocy w wizytach lekarskich, sprzątaniu, kontroli zażywania leków i przypominaniu o badaniach oraz na wspólnym uczestnictwie w spacerach.
Zauważyć przy tym trzeba, że skarżący zarówno w toku postępowania przed organami, jak i na etapie wniesienia skargi w istocie nie zaprzeczał ustaleniom wywiadu środowiskowego, lecz kwestionował wnioski, jakie organy z nich wyciągnęły. Trzeba jednak wskazać, że takie czynności jak organizowanie wizyt lekarskich, przygotowanie posiłków, podanie leków, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, mogą być realizowane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, a znaczna część tej aktywności (np. sprzątanie) może mieć miejsce także w dni wolne od pracy (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.12.2022 r., sygn. akt III SA/Kr 918/22).
Zauważyć należy również, że w toku postepowania odnotowano, że niepełnosprawna od 2013 r. jest objęta pomocą, w tym finansową, ośrodka pomocy społecznej, pozostaje w stałym kontakcie z pracownikiem socjalnym i dotychczas nie zgłaszała ośrodkowi, że opiekuje się nią skarżący. Symptomatyczny jest zapis we wnioskach wywiadu środowiskowego, że to matka skarżącego pomaga mu np. gotując dla niego obiady. Czynności opiekuńcze skarżącego trafnie zatem zostały zakwalifikowane w zaskarżonej decyzji jako nie na tyle absorbujące, aby musiały być czynione przez osobę, która w tym celu całkowicie zrezygnować musi z pracy.
Reasumując, stwierdzony w sprawie stan zdrowia matki skarżącego i związany z tym zakres świadczonej opieki, nakazywały przyjąć, że czynnościom opiekuńczym realizowanym względem tej osoby, nie można było przypisać takiej skali, zakresu i intensywności, która wymagałaby ze strony opiekuna, całkowitej rezygnacji (niepodejmowania) jakiejkolwiek pracy (zatrudnienia). Charakter tej opieki i zakres potrzeb niepełnosprawnej uwarunkowany przedstawionym wyżej stanem zdrowia wskazują, że czynności, jakich osoba ta wymaga, mogą być z powodzeniem realizowane zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak też po jej zakończeniu. Brak było więc podstaw by uznawać, że opieka skarżącego nad matką uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w ograniczonym choćby zakresie, a powyższe stwierdzenie uzasadniało trafność przyjętego przez Kolegium kierunku załatwienia tej sprawy.
Końcowo dodać należy, że organ odwoławczy trafnie też dostrzegł, że niepełnosprawna posiada inne dzieci, na których w równym stopniu ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem rodzica (art. 129 § 1 K.r.o.). Uczynienie zadość obowiązkowi alimentacyjnemu poprzez zapewnienie niepełnosprawnej w znacznym stopniu matce stosownej opieki i pomocy, niewątpliwie przybrać może także postać finansową, tj. przeznaczania części swoich dochodów na pokrycie koniecznych w tym względzie wydatków (por. szersze w tym względzie rozważania – wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22). Może to polegać też np. na skorzystaniu z usług opiekuńczych zapewnianych przez organ pomocy społecznej lub pieniężnego wynagrodzenia tego spośród rodzeństwa zobowiązanego do opieki, które przejmuje na siebie znaczną część obowiązków względem niepełnosprawnego rodzica. Zasadna w ocenie Sądu jest uwaga, że podejmowanie pracy zawodowej czy pobyt poza miejscowością zamieszkania niepełnosprawnej matki nie mogą być postrzegane jako zwolnienie dzieci z obowiązku alimentacyjnego i przerzucenie tego obowiązku na inne osoby.
Powyższe uwagi nie miały jednak decydującego wpływu na wynik sprawy, bowiem już wyżej wykazano, że czynnościom opiekuńczym realizowanym względem niepełnosprawnej, nie można było przypisać takiej skali, zakresu i intensywności, która wymagałaby ze strony opiekuna, całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.
Tak więc w realiach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy – wbrew zarzutom skargi – zasadnie przyjął, że w przypadku skarżącego nie został spełniony, wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy warunek występowania bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaniem opieki, a rezygnacją z pracy opiekuna. Uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została oparta na dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwolił na poprawne ustalenie istotnych okoliczności sprawy, w tym stanu zdrowia skarżącej i zakresu niezbędnej opieki. Poczynione ustalenia znalazły przy tym odzwierciedlenie w poprawnie zastosowanej normie prawnej i właściwie sporządzonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.