Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: SKO.PS/4110/89/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 2268, dalej: u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Bochnia z dnia 21 lipca 2022 r. znak: GOPS-5026-4/22 o odmowie skierowania J. W. (dalej: skarżący) do Domu Pomocy Społecznej w N. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2022 r., skarżący zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bochni o skierowanie do domu pomocy społecznej uzasadniając to tym, iż w ostatnim roku przeszedł sześć operacji chirurgii naczyniowej, w wyniku czego doszło do uszkodzenia prawej nerki, która ma zostać usunięta.
W wyniku rozpatrzenia wniosku, Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bochni, decyzją z dnia 21 lipca 2022 r. odmówił udzielenia pomocy w tym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny sprawy oraz przywołał i omówił przepisy prawa materialnego regulujące zagadnienie kierowania do domu pomocy społecznej. Jak wynika z ustaleń organu, skarżący jest osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Jest osobą przewlekle chorą i niewątpliwie jego stan zdrowia utrudnia codzienne funkcjonowanie, jednakże jak ustalono podczas wywiadu, nie wymaga całodobowej opieki i obecnie jest w stanie samodzielnie funkcjonować.
Skarżący samodzielnie się porusza, jeździ samochodem, jest osobą całkowicie niezależną. Samodzielnie sporządza posiłki, korzysta z toalety, myje się i kąpie. Samodzielnie wchodzi i schodzi po schodach, ubiera się i rozbiera, zabezpiecza wszystkie potrzeby bytowe, załatwia sprawy urzędowe, jeździ do lekarzy i szpitali, robi zakupy, przyjmuje leki. Skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co oznacza, że nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki innych osób w samodzielnej egzystencji. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 20 czerwca 2022 r., nie wynika jednoznacznie, że skarżący wymaga całodobowej opieki.
Organ zaznaczył, że rozważano możliwość przyznania skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych, jednak skarżący nie przystał na tą propozycję. W tak ustalonym stanie faktycznym uznano, że skarżący nie spełnia przesłanek zawartych w art. 54 ustawy o pomocy społecznej.
W odwołaniu wniesionym od decyzji Wójta Gminy Bochnia, skarżący podniósł, że w sprawie zignorowano przedłożone zaświadczenie lekarskie o zdiagnozowanej chorobie [...]. Skarżący wskazał na nietypowe objawy tej choroby i brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w sytuacji ataku zaburzeń błędnika. Jak wyjaśnił, w takich sytuacjach nie może liczyć na żadną pomoc domowników.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, w opisanej na wstępie decyzji z dnia 22 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W pierwszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 3 ustawy uzależnia rodzaj formę i rozmiar pomocy od okoliczności uzasadniających jej udzielenie, natomiast ust. 4 tegoż artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Z przepisu art. 54 ust. 1 ustawy wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie, spełnia następujące materialne przesłanki: osoba, której wniosek dotyczy, wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu; osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z treści art. 36 pkt 2 lit. o ustawy o pomocy społecznej, jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim redakcja art. 54 ust. 1 cyt. ustawy, który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Z tych przyczyn, umieszczenie w domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji życiowej.
Prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ zobowiązany jest ustalić zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy. Niezbędne jest w związku z tym ustalenie, że z jednej strony istnieją okoliczności kwalifikujące wnioskodawcę do umieszczenia w domu pomocy społecznej - wiek, choroba, niepełnosprawność - z drugiej strony organ winien ustalić, że nie jest w stanie zapewnić wnioskodawcy pomocy w formie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie.
W wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 24 czerwca 2022 r., organ pomocowy ustalił, że skarżący ma 75 lat, jest żonaty, ma troje dzieci. Skarżący pozostaje w konflikcie z żoną i synem. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje w pokoju w domu rodzinnym, który jest własnością żony z dostępem do kuchni i łazienki. Utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego z ZUS, które jest pomniejszane o potrącenia alimentacyjne. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym. Niewątpliwie sytuacja zdrowotna oraz konflikt w rodzinie utrudnia codzienne funkcjonowanie, jednakże informacje uzyskane podczas wywiadu wskazują, iż skarżący nie wymaga całodobowej opieki i obecnie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, nawet bez wsparcia usług opiekuńczych. Jest osobą chodzącą samodzielnie, zdolną do zaspokojenia swoich potrzeb.
Nie występują u niego dysfunkcje w zakresie mowy. Sam zajmuje się sprawami administracyjnymi, samodzielnie porusza się po urzędach, przygotowuje posiłki, przyjmuje leki, robi zakupy, dba o higienę osobistą, zabezpiecza potrzeby bytowe. W środowisku jest zorientowany na wysokim poziomie, zachowana sprawność, funkcjonowanie, nie powoduje konieczności sprawowania całodobowej opieki. Podczas wywiadu przeprowadzono rozmowę na temat usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, które zanegował oświadczając "radzę sobie, nie wymagam opieki". W ocenie pracownika skarżący jest zdolny do samodzielnej egzystencji i brak jest podstaw do umieszczenia w DPS.
Kolegium powtórzyło za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że z treści art. 54 ust. 1 u.p.s., nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, nawet gdyby miała zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, iż wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie, musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający.
Kwestiami mającymi istotne znaczenie w tej sytuacji, są zatem: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, w tym z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. Skierowanie zatem do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia, jak i możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej. Z treści przepisu wynika pewna kolejność zapewnienia pomocy, z pierwszeństwem dla zapewnienia pomocy w miejscu zamieszkania.
Z kolei usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Kierowane są do osób samotnych, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione (art. 50 ust. 1-3 u.p.s.). Zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej, jest więc dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.
W niniejszej sprawie organ pomocowy zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwolił na dokonanie oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 54 u.p.s. W aktualnym miejscu zamieszkania skarżący funkcjonuje prawidłowo, jest osoba samodzielną, nie wymaga pomocy osób drugich. Nie chce, aby objąć go wsparciem w postaci usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Skarżący dysponuje też własnym, regularnym źródłem dochodu w postaci emerytury w kwocie 958,33 zł miesięcznie.
Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo przewlekłych chorób, skarżący samodzielnie przezwycięża trudności życia codziennego. Ustalone w sprawie okoliczności, nie przemawiają za uznaniem, że pomoc, w szczególności całodobowa, jest skarżącemu niezbędna. Z tego też powodu Kolegium stwierdziło, że obecnie brak jest podstaw do skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniosło się do argumentu skarżącego związanego z rozpoznaną u niego chorobą [...], której ataków ani czasu trwania nie można przewidzieć. W czasie ich trwania nie jest możliwe samodzielne funkcjonowanie i skarżący musi polegać wyłącznie na opiece osób trzecich. Opieki takiej nie mogą mu zapewnić domownicy, a dostęp do nieruchomości, gdzie przebywa skarżący jest z zewnątrz niemożliwy.
Skarżący podniósł, że Kolegium myli DPS-y z hospicjami, gdzie konieczna jest całodobowa opieka nad pensjonariuszami. Ponadto organ nie ma elementarnej wiedzy na temat choroby [...], stąd brak odniesienia się do argumentów skarżącego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o przyznanie mu miejsca w Domu Pomocy Społecznej w N. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Art. 54 ust. 1 u.p.s. stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika zatem, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia następujące materialne przesłanki: 1) wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) nie można jej zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek. W świetle analizowanego przepisu ani posiadanie przez zainteresowaną osobę orzeczenia o niepełnosprawności, ani jej subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy, nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania. Umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z systematyki chociażby art. 36 pkt 2 lit. l-o u.p.s., jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim jednak redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Dom pomocy społecznej ma bowiem z istoty swojej pełnić całodobową funkcję opiekuńczą nad osobami niesprawnymi i niezdolnymi do samodzielnej egzystencji.
Nie jest i nie może zatem pełnić funkcji lokalu zastępczego, gdyż byłoby to niezgodne z przeznaczeniem placówki, ale też nieuzasadnione społecznie (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. IV SA/Wr 844/21, opubl. w CBOSA).
Umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga zatem oceny stanu zdrowia danej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z pomocy środowiskowej, w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r., sygn. I OSK 849/08, z dnia 21 października 2010 r., sygn. I OSK 880/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Sąd uznał za prawidłowy pogląd organów, że przyznanie usług opiekuńczych stanowiło wystarczającą formę pomocy skarżącemu. Skarżący nie chciał jednak tego typu usług, co spowodowało, że organ, również w sposób prawidłowy, odmówił skierowania do domu opieki społecznej.
Zdaniem organów, dopóki starający się o skierowanie do domu opieki społecznej, będzie w stanie samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i nie będzie wymagać całodobowej opieki – dopóty przyznanie mu prawa do umieszczenia w domu opieki społecznej będzie niezasadne.
Skarżący nie zakwestionował ustaleń faktycznych tj. przyjęcia, że pomimo podeszłego wieku oraz schorzeń – skarżący jest osobą chodzącą samodzielnie, zdolną do zaspokojenia swoich potrzeb. Nie występują u niego dysfunkcje w zakresie mowy. Sam zajmuje się sprawami administracyjnymi, samodzielnie porusza się po urzędach, przygotowuje posiłki, przyjmuje leki, robi zakupy, dba o higienę osobistą, zabezpiecza potrzeby bytowe. W środowisku jest zorientowany na wysokim poziomie, zachowana sprawność, funkcjonowanie, nie powoduje konieczności sprawowania całodobowej opieki. Podczas wywiadu przeprowadzono rozmowę na temat usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, które zanegował oświadczając "radzę sobie, nie wymagam opieki". Opisany tryb życia skarżącego, zdaniem Sądu, uzasadnia stanowisko, że skarżący nie wymaga całodobowej opieki.
Sąd podkreśla, że pracownicy opieki społecznej bardzo wnikliwie zbadali sytuację skarżącego. Nie można więc zarzucić organom, że naruszyły przepisy postępowania – działanie pracowników pomocy społecznej polegało bowiem na ustaleniu całokształtu okoliczności towarzyszących sprawie – ustalono nie tylko obiektywne okoliczności (wiek, przebyte choroby, warunki zamieszkania), ale i potencjalne możliwości skorzystania z usług opiekuńczych. W ocenie Sądu, fakt, że skarżący podjął starania o skierowanie go do domu opieki społecznej, świadczy jedynie o próbie optymalizacji kosztów życia codziennego i dążeniu do zapewnienia sobie mieszkania, wyżywienia oraz opieki.
Sąd nie neguje, że wiek skarżącego i przebyte choroby, mogą w przyszłości uniemożliwić mu samodzielne funkcjonowania, ale wówczas skarżący będzie miał możliwość ubiegania się o skierowanie do domu opieki społecznej, jeżeli jego stan będzie go do tego uprawniał.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które, w ocenie Sądu, w całości odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.