Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączy z 28.07.2022 r. (znak: SKO-NP-4115-61/22) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 14.01.2022 r. (znak: [...]) o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia spowodowaną opieką nad mężem, skarżąca złożyła do organu I instancji w dniu 16.12.2021 r. Do wniosku załączyła zakres czynności wykonywanych podczas opieki, oświadczenie o zaprzestaniu z dniem 30.01.2020 r. pracy w gospodarstwie rolnym oraz orzeczenie o znacznej niepełnosprawności męża z 15.01.2020r.
W toku wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżąca mieszka z mężem i córkami (jedna jest studentką a druga uczy się w szkole podstawowej). Mąż skarżącej jest po zapaleniu opon mózgowych i mózgu. W wyniku tego schorzenia nastąpiło u niego porażenie nerwu okoruchowego oraz lewego nerwu twarzowego, porażenie lewostronne ciała oraz prawostronny niedowład. Te choroby były podstawą przyznania znacznego stopnia niepełnosprawności. Mąż skarżącej porusza się na wózku inwalidzkim, ma upośledzony narząd ruchu. Wymaga przenoszenia z wózka na krzesło. W wywiadzie wskazano, że opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje skarżąca przez całą dobę i wymaga ona dużego zaangażowania i uniemożliwia podjęcie pracy. Obejmuje pomoc przy karmieniu, uczestnictwo w rehabilitacji, ubieranie, gdyż niepełnosprawny nie jest w stanie sam zapewnić sobie funkcjonowania.
W aktach znajduje się oświadczenie skarżącej z 28.12.2021 r., z którego wynika, że od 4 lat opiekuje się mężem. Jest on sparaliżowany lewostronnie i ma niedowład prawostronny. Pomoc mężowi obejmuje pobudkę, pomoc w toalecie, ubieranie, przenoszenie na wózek, przygotowanie posiłków i ich podanie z lekami, wizyty lekarskie, spacery, prace domowe (pranie, sprzątanie, zakupy), rehabilitację męża, w tym masowanie, a wieczorem układanie do snu i czuwanie.
Do akt oświadczenie złożył także niepełnosprawny, który opisał swoje schorzenia i zakres opieki sprawowanej przez żonę, który zbieżny jest z przedstawionym powyżej.
W aktach znajduje się także decyzja organu I instancji z 1.12.2021 r. przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem.
Organ i instancji decyzją z 14.01.2022 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego W uzasadnieniu opisał ustalenia wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Wskazał, że mimo ustalonych okoliczności, na przeszkodzie przyznania skarżącej oczekiwanego prawa stoi art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który uzależnia możliwość przyznania świadczenia od okresu w którym powstała niepełnosprawność osoby podlegającej opiece.
W odwołaniu skarżąca akcentowała naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w tym zakresie powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na tle tegoż przepisu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączy z decyzją z 28.07.2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium Odwoławczego stanowisko organu I instancji o braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b było nieprawidłowe. Zwróciło w tym zakresie uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) i podkreśliło, iż okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, zasadą wynikającą z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wybór świadczenia przez osobę uprawnioną. Wg SKO, w sprawie kluczowe jest ustalenie, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie był negatywną przyczyną uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku.
Kolegium przedstawiło istotę świadczenia pielęgnacyjnego akcentując, że przesłanką jego przyznania jest konieczność rezygnacji opiekuna z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podało, że w grupie osób podlegającej opiece są takie osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, ale są też i takie, które nie potrzebują stałej opieki ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Kolegium akcentowało potrzebę istnienia związku przyczynowego między koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym.
Dodało, że z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W realiach sprawy organ wskazał, iż z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że wymagający opieki mąż skarżącej został zakwalifikowany od 24.11.2017 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony - do 30.01.2025 r. Osoba ta chorowała na bakteryjne histerezowe zapalenie opon mózgowo-rdzeniowych i mózgu, w wyniku czego nastąpiło porażenie nerwu okoruchowego, porażenie centralne lewego nerwu twarzowego, porażenie lewostronne ciała oraz niedowład prawostronny. Powyższe spowodowało u zburzenia mowy. Nadto, dostrzegło Kolegium, że mąż skarżącej porusza się na wózku inwalidzkim, nie może samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życiowych i samoobsługowych. Stan ten powoduje, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga pomocy oraz nadzoru, którą świadczy skarżąca. Małżeństwo prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Odnośnie zakresu opieki SKO w Nowym Sączu wskazało, że skarżąca: sprząta, gotuje, robi zakupy, pranie, przygotowuje i podaje posiłki oraz leki.
Zapewnia mężowi pielęgnację i opiekę medyczną, gdyż wymaga on codziennej rehabilitacji i masażu. Wieczorem układa męża do spoczynku i następnie czuwa nad nim podczas snu. Kolegium przypomniało, że wg oświadczenia skarżącej (III część wniosku) powyższy zakres czynności uniemożliwia jej wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym, z prowadzenia którego zrezygnowała z dniem 30.01.2020 r.
Organ odwoławczy podkreślił fakt, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie.
W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie organu odwoławczego brak jest w sprawie związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, tj. prowadzenia gospodarstwa rolnego, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, albowiem z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że jej mąż, orzeczenie o znacznym stopieniu niepełnosprawności otrzymał 15.01.2020 r., a z treści tegoż orzeczenia wynika również, że niepełnosprawność istnieje od 43 roku życia, tj. od listopada 2017 r. Wg SKO, z ustaleń powyższych jednoznacznie wynika, że w okresie od listopada 2017 r. do 30 stycznia 2020 r. wnioskodawczyni godziła pracę w gospodarstwie rolnym z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w związku ze sprawowaną opieką wyżej opisanym zakresie skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na męża, w okresie od 2021-11-01. Co istotne, w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie wykazała, aby stan zdrowia jej męża uległ pogorszeniu, bowiem w aktach sprawy bark jest dodatkowej dokumentacji medycznej potwierdzającej taką okoliczność.
Poza tym, wykazany przez odwołującą zakres opieki nad mężem, który nie jest osobą w podeszłym wieku (ma 48 lat), ani obłożnie chorą, leżącą, czy pampersowaną, a przez to wymagającą podejmowania nagłych czynności opiekuńczych. Mąż skarżącej porusza się na wózku inwalidzkim "prowadzonym przez żonę" i wymaga pomocy i nadzoru w wykonywaniu czynności dnia codziennego, co w ocenie organu odwoławczego nie wymaga od wnioskodawczyni definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej, w niepełnym wymiarze czasu pracy - dokładnie w jej przypadku rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdzie nie obowiązują sztywne godziny pracy oraz z uwagi na fakt, istnienia również możliwość uzyskania pomocy w formie usług opiekuńczych realizowanych w ramach polityki społecznej prowadzonej przez Państwo mające na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.
Zwróciło uwagę SKO, iż organ ustalił jaki jest krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem - osoby wymagającej opieki i z ustaleń tych wynika, że oprócz odwołującej obowiązek zapewniania opieki niepełnosprawnemu spoczywa na jego dzieciach, dwóch córkach, z których jedna jest jeszcze uczennicą szkoły podstawowej.
W ocenie organu, przyznanie odwołującej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na małżonku i zstępnych. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców (małżonków). W przypadku odwołującej nie ma takiej konieczności, a zatem organ - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b -postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzucała naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez niewłaściwą ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, nie dążąc tym samym do osiągnięcia prawdy obiektywnej. Zasada ta jest bowiem realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 7 i 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego, czemu w tej sprawie w szczególności uchybiły organy administracji;
- - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię tegoż przepisu.
Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.
W ocenie skargi, organ dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, z którego wyprowadził błędne ustalenia faktyczne. Część tych ustaleń nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy ponieważ, aby je poczynić konieczne byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych. Skarżąca podała, że z samego faktu, iż zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego dwa lata po zaistnieniu niepełnosprawności męża nie można wyciągać wniosków, iż stan zdrowia męża umożliwia dalsze prowadzenie tego gospodarstwa. Podkreśliła, iż w okresie poprzedzającym chorobę męża gospodarstwo prowadzone było przez niego, a skarżąca tylko pomagała. Po zachorowaniu męża, gospodarstwo nadal było tylko formalnie prowadzone przez skarżącą - z braku czasu nie wykonywała w nim czynności. Podkreśliła, iż stwierdzenie Kolegium, że praca w gospodarstwie pozwala jej godzić obowiązki opiekuńcze wskazuje, iż nie jest znana SKO specyfika prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdzie występują okresy wzmożonych prac trwających często cały dzień. Natomiast wymogi opiekuńcze męża wykluczają możliwość pracy.
W skardze opisano stan zdrowia męża skarżącej akcentując m.in. zaburzenia równowagi i połykania i potrzebę podawania mu basenu, celem wypróżnienia się. W ocenie skarżącej, charakter choroby męża tak naprawdę wskazuje, iż jest on całkowicie uzależniony od jej pomocy ponieważ nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności. Skarga opisywała dzienny rozkład czynności opiekuńczych, jakie skarżąca wykonuje względem niepełnosprawnego.
W ocenie skarżącej, brak jest również uzasadnienia dla uznania, iż czynności opiekuńcze w sprawowanym zakresie, mogłyby być świadczone przez córki.
Wg skargi, organ II instancji wskazując na możliwość uzyskania usług opiekuńczych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, całkowicie pominął specyfikę choroby męża skarżącej i potrzebnych czynności opiekuńczych sprawowanych, a które nie mogłyby być w pełnym zakresie świadczone przez opiekunki środowiskowe. Nie wziął również pod uwagę, iż zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie takich usług dla osoby w rodzinie ma charakter fakultatywny - zależy od uznania organu i nie ma pewności, że usługi zostaną przyznane, i w jakim będzie to miało miejsce zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga polegała oddaleniu.
Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Nowym Sączu w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Przepis ten mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Z kolei w myśl art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Stosownie do ustępu 2 cytowanego ostatnio przepisu, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.
Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Trafnie też zauważył NSA w wyroku z 12.10.2021 r. (sygn. akt I OSK 493/21), że o tym, czy istnieje związek przyczynowy w rozumieniu wyżej wskazanym, decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna.
W kontrolowanej sprawie nie było sporne między stronami postępowania zarówno to, że mąż skarżącej dysponuje stosownym orzeczeniem uznającym go za osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu, jak też to, że skarżąca, jako zobowiązana do alimentacji męża, sprawuje nad nim opiekę. Nie budziło kontrowersji też to, że skarżąca złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy zakres opieki, jaką skarżąca świadczy niepełnosprawnemu mężowi jest tego rodzaju, że wyklucza jej aktywność zawodową, tj. pracę w gospodarstwie rolnym, a więc, czy pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą prowadzenia tego gospodarstwa, a opieką sprawowaną nad mężem, stwierdzić można wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu wyżej wskazanym.
Poprzedzając jednak dalsze oceny tej sprawy zwrócić trzeba uwagę na dwa jej aspekty.
Po pierwsze, trafnie wywiedziono w skardze, iż bez znaczenia dla oceny tej sprawy jest okoliczność, że mąż skarżącej ma jeszcze dwie córki, na których także ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego. Dostrzec bowiem trzeba, że w cytowanym na wstępie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. wskazał, że osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o to świadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie.
Tak więc obowiązek alimentacyjny współmałżonka, a również prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyprzedza obowiązek i prawo spoczywające na dzieciach. Jedynie w przypadku, gdyby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dzieci mogłyby wystąpić o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy też podkreślić, że obowiązek alimentacyjny spoczywający na dzieciach aktywuje się dopiero w momencie, gdy nie może być realizowany przez współmałżonka. Stąd błędne było stanowisko organu II instancji, że obowiązek alimentacyjny w równym stopniu obciąża współmałżonka oraz dzieci osoby wymagającej opieki.
Po drugie, z akt sprawy wynika, że skarżącej został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem. Okoliczność ta, co trafnie przyjęło Kolegium Odwoławcze, nie mogła stanowić, na ocenianym etapie sprawy, negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku zbiegu prawa do różnych świadczeń rodzinnych, uprawnionemu przysługuje prawo wyboru świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Nie jest natomiast możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1190/21, wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 listopada 2022 r. sygn. II SA/Gl 1298/22). Mając jednakże na uwadze fakt przyznania skarżącej wskazanego wyżej zasiłku, należy podkreślić, że mimo podobieństwa przesłanek przyznania obu świadczeń – w tym warunku rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną – świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy są odrębnymi instytucjami i przyznawane są w odrębnych postępowaniach.
Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie występuje automatyczne przeniesienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której uprzednio przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. Inaczej mówiąc, w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak regulacji przewidującej, że uprzednio przyznany zainteresowanemu specjalny zasiłek opiekuńczy, determinuje uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie ostatnio wskazanego świadczenia wymaga bowiem przeprowadzenia odrębnego (tj. samodzielnego, autonomicznego) postępowania administracyjnego, w którym – niezależnie od ocen poczynionych w innych postępowaniach – badane są normatywnie określone przesłanki przyznania tegoż wsparcia. Poddanie sądowej kontroli decyzji wydanej w tym przedmiocie powoduje, że poza zakresem ocen Sądu pozostają uprzednio wydane decyzje przyznające specjalny zasiłek opiekuńczy. Inaczej mówiąc, Sąd w aktualnie prowadzonym postępowaniu nie kontroluje legalności przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Okoliczność więc, że skarżąca uzyskała ten zasiłek, którego przesłanki przyznania są zbliżone do wymogów, które należy spełnić przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne – nie oznaczało jeszcze (automatycznie) spełnienia tych wymogów na potrzeby kontrolowanej aktualnie sprawy (por. też wyrok WSA w Krakowie z 5.04.2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1537/21).
Jak wyżej już wskazano, zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy zakres opieki, jaką skarżąca świadczy niepełnosprawnemu w znacznym stopniu mężowi jest tego rodzaju, że wyklucza jej aktywność zawodową, tj. prowadzenie gospodarstwa rolnego, a więc, czy pomiędzy zaniechaniem podejmowania przez skarżącą pracy w tym gospodarstwie, a opieką sprawowaną nad mężem, stwierdzić można wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu wyżej wskazanym.
Zdaniem Sądu, prawidłowo wywiodło w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, że w przedmiotowej sprawie nie został wykazany bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Stwierdzony w postępowaniu zakres opieki świadczonej przez skarżącą względem męża, nie mógł bowiem zostać oceniony jako tego rodzaju, aby całkowicie wykluczał potrzebę rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W realiach kontrolowanej sprawy należy bowiem zauważyć, iż przedstawione w postępowaniu administracyjnym uwarunkowania zdrowotne męża wskazywały, iż osoba ta, w wyniku przebytej choroby (tj. zapalenia opon mózgowo-rdzeniowych i mózgu) doznała zaburzeń neurologicznych skutkujących upośledzeniem narządu ruchu, paraliżem lewostronnym, niedowładem prawostronnym, porażeniem nerwu okoruchowego i nerwu twarzowego. Osoba ta porusza się na wózku, ma oczopląs, mówi niewyraźnie i niewątpliwym jest, że wymaga opieki. Zakres tej opieki, wskazany przez skarżącą obejmował: pobudkę, pomoc w toalecie, ubranie i przeniesienie na wózek, a nadto przygotowanie posiłków i podanie ich z lekami oraz uczestnictwo w wizytach lekarskich, spacerach i rehabilitacji męża, jak też układanie męża do snu i czuwanie przy nim.
Dodatkowo skarżąca wskazała na prace domowe jak: pranie, sprzątanie, robienie zakupów (por. oświadczenie z 28.12.2021 r.). W aspekcie wskazanego przez skarżącą zakresu czynności opiekuńczych należy zauważyć, iż z orzeczenia o niepełnosprawności jej męża wynika, że ustalony, znaczny stopnień tej niepełnosprawności powstał w listopadzie 2017 r. Zestawiając powyższe, z datą deklarowanego zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym (30.01.2020 r.) stwierdzić trzeba, że w dacie ujawnienia się choroby męża, była skarżąca niewątpliwie w stanie godzić (i to przez ponad kolejne 2 lata) pracę w gospodarstwie rolnym, z opieką nad mężem.
Zatem, zakres tej, koniecznej mężowi opieki, nie wykluczał realizowanej aktywności zawodowej skarżącej. Wobec powyższego trafnie więc wskazało SKO w Nowym Sączu, że skarżąca nie zaoferowała organom administracji żadnych dowodów pozwalających stwierdzić, że stan zdrowia męża mógł ulec zmianie (pogorszeniu) w dacie zakończenia prowadzenia gospodarstwa domowego (styczeń 2020 r.), a w związku z tym, że zwiększyły się potrzeby opiekuńcze niepełnosprawnego, co wymusiło z kolei konieczność rezygnacji z pracy. Abstrahując jednak nawet od przedstawionej wyżej korelacji czasowej między rezygnacją z pracy, a początkiem sprawowania opieki, zwrócić należy uwagę na zakres opieki deklarowany przez skarżącą w tabeli złożonej przy wniosku inicjującym postępowanie, który zasadniczo koreluje z zakresem podanym w oświadczeniu z 28.12.2021 r. Z tabeli wynika, że skarżąca: prowadzi męża do toalety 4-5 razy w ciągu dnia, dwukrotnie smaruje go kremami, dwukrotnie też podaje leki oraz 3-4 razy dziennie podaje posiłki, a jeden raz wykonuje oklepywanie (masaż) i ćwiczenia rozwijające mowę.
Pozostałe wyszczególnione w tabeli czynności opiekuńcze są realizowane "wg potrzeb". To niedookreślone stwierdzenie, nie pozwala zasadnie wywodzić, że skala tych - innych czynności opiekuńczych, przy jednoczesnym także uwzględnieniu czynności wyżej wskazanych, jest w istocie tak absorbująca, aby skarżąca musiała całkowicie zrezygnować z aktywności zawodowej, którą dotychczas (przez kilka lat) z powodzeniem godziła z opieką nad mężem. Znaczna przy tym część wskazywanych w ocenianej tabeli czynności skarżącej, odnosi się do szeroko rozumianego prowadzenia gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, prasowanie, przygotowywanie posiłków, opłacanie rachunków, palenie w piecu, odśnieżanie), które są przecież wykonywane w każdym gospodarstwie domowym. Pozwala to z jednej strony przyjmować, że czynności te nie angażują specjalnie dodatkowego czasu skarżącej, skoro także jej dotyczą (por. wyroki WSA w Gdańsku z 15 kwietnia 2021 r. sygn. III SA/Gd 71/21 oraz WSA we Wrocławiu z 18 marca 2021 r. sygn. IV SA/Wr 39/21), a z drugiej stwierdzić, że są one wykonywane także przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i mogą być realizowane tak przed rozpoczęciem pracy, jak też po jej zakończeniu albo w dni wolne od pracy (np. w weekendy).
Akcentowane przy tym w analizowanej tabeli czynności higieniczne (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, czy moczenie nóg) – ze swojego założenia i istoty nie stanowią czynności, które odznaczałyby się długotrwałą opieką uniemożliwiającą zatrudnienie, w szczególności w tak specyficznym miejscu pracy, jakim jest gospodarstwo rolne (por. niżej).
Zauważyć przy tym należy, iż zawartość i treść akt administracyjnych sprawy nie pozwalała przyjmować (tj. uznać za wykazane), iż stan zdrowia męża skarżącej, choć bez wątpienia ciężki, jest jednak tego rodzaju, że osoba ta wymaga podejmowania nagłych, niecierpiących zwłoki czynności opiekuńczych i – że nie może ona samodzielnie (tj. bez udziału opiekuna) funkcjonować przez tę część dnia, w której jej opiekun, realizowałby czynności zawodowe. Za powyższym wnioskiem, przemawia nie tylko zaniechanie przedłożenia przez skarżącą jakiejkolwiek dokumentacji medycznej męża, mogącej takie okoliczności wykazać ale również akcentowana wyżej korelacja czasowa wskazująca, że przez kilka lat, stan zdrowia męża skarżącej nie stał jednak na przeszkodzie jej pracy w gospodarstwie rolnym, a więc pracy tej nie wykluczał. Z oceny akt sprawy nie wynika przy tym, aby aktualny na dzień zaprzestania pracy w tym gospodarstwie, jak też na dzień składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, stan zdrowia niepełnosprawnego, uległ zmianie (pogorszeniu) względem stanu, jaki miał miejsce wcześniej, tj. wówczas, gdy skarżąca godziła pracę z opieką nad mężem.
Okoliczność taka nie została wykazana. Taki więc też stan zdrowia męża skarżącej, który pozwalałby stwierdzić istnienie związku przyczynowego w znaczeniu wyżej przedstawionym, nie został w sprawie dowiedziony, a podany przez skarżącą zakres opieki nad niepełnosprawnym nie jest tego rodzaju, aby pozwalał uznać, iż wyklucza on całkowicie jakąkolwiek aktywność zawodową opiekuna. Podkreślić należy w tym miejscu, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie, co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji.
Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje i dowody niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08). Jak wyżej już wskazano, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwalała uznać, iż został wykazany bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W realiach ocenianej sprawy nie sposób nie podzielić zasadnego stanowiska organu odwoławczego, że praca w gospodarstwie rolnym charakteryzuje się elastycznością czasu pracy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2012 r. (sygn. I OPS 5/12), przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.
Poza trafnie podniesionym w skardze zarzutem wadliwości stanowiska SKO, iż obowiązek alimentacyjny spoczywa również na dwóch córkach skarżącej (por. wyżej), pozostałe zarzuty skargi, Sąd uznał za nietrafne.
Brak bowiem było podstaw, aby podzielić to stanowisko skargi, które odnosiło się do naruszenia przez organy administracji przepisów normujących postępowanie dowodowe (art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a.). Stwierdzić trzeba, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia tej sprawy została zasadniczo ukształtowana w oparciu o twierdzenia samej skarżącej podnoszone w toku postępowania administracyjnego i zaoferowane przez nią dowody (tabela z zakresem czynności, oświadczenie), jak też ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego z jej udziałem wywiadu środowiskowego. Nie mogło więc wywrzeć zamierzonego skutku podniesienie na etapie postępowania sądowego nowych wyjaśnień i twierdzeń, co do istotnych dla sprawy okoliczności, tj. odnośnie braku wykonywania (od lat) jakichkolwiek czynności w gospodarstwie rolnym, jak też, co do rodzaju schorzeń męża (k. 3 skargi) czy zakresu potrzebnych mężowi czynności opiekuńczych (k. 3-4 skargi) – które odbiegały od przedstawianych w postępowaniu administracyjnym.
Zaniechanie przedstawienia organowi administracji określonych twierdzeń, jak też zgłoszenia koniecznych dowodów, nie może być sanowane w treści skargi złożonej do sądu administracyjnego, poprzez przedstawienie nowych, względem wynikających z akt sprawy, okoliczności i faktów. Sąd, stosownie do art. 133 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.) kontroluje sprawę mając zasadniczo na uwadze przekazane przez organ akta. Nie może zatem, wbrew materiałom zgromadzonym w aktach, dokonywać samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, które miałyby w zamyśle skarżącej służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu jej sprawy. Stanowiłoby to bowiem niedopuszczalne przerzucenie na Sąd obowiązku ustalenia stanu sprawy, w oparciu o twierdzenia, których skarżąca zaniechała zgłosić organom administracji, w toku prowadzonego postępowania.
Końcowo wskazać należy, że o ile zmianie uległy okoliczności sprawy (np. zakres sprawowanej opieki, stan zdrowia osoby podlegającej opiece) skarżąca w dalszym ciągu dysponuje możliwością złożenia nowego wniosku do organu administracji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w ramach nowego postępowania będzie mogła wykazać spełnienie przesłanek warunkujących udzielenie tej formy wsparcia.
Z przedstawionych jednak wyżej względów, Sąd nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę oddalił, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 151 p.p.s.a.