Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 maja 2022 r. Starosta B. orzekł o wydaniu M. M. uprawnień do kierowania pojazdami AM, B1, B, B+E, T. W odniesieniu do wszystkich uprawnień wpisana została data ważności 5 sierpnia 2036 r.
M. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. M. M. nie zgodził się na ustalenie terminu ważności zezwolenia kategorii B wskazując, że miał już wydane prawo jazdy na tę kategorię bez określenia terminu ważności uprawnień. Tymczasem uzyskując dodatkowe uprawnienia został określony termin ważności również w zakresie kategorii B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., znak SKO.UP/4121/21/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 10 ust. 1-3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) – utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z dnia 12 maja 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że artykuł 11 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wskazuje na przesłanki uzyskania prawa jazdy.
Nie ma sporu co do tego, że M. M. spełnia kryteria do uzyskania prawa jazdy kategorii AM, B1, B, B+E, T. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat, z tym że okres ten może być krótszy, o ile wynika to z orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a. Stosownie zaś do § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016, poz. 231), data ważności uprawnienia to najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy.
W myśl § 10 ust. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia, data ważności prawa jazdy to najpóźniejsza z dat określonych w rubryce data ważności uprawnienia dla poszczególnych kategorii prawa jazdy. Do wniosku o wydanie prawa jazdy M. M. przedłożył orzeczenie lekarskie z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr [...], w którym stwierdzono brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, dla których jest wymagane prawo jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E. Data kolejnego badania została określona w owym orzeczeniu na dzień 5 sierpnia 2036 r. W efekcie skoro we wskazanym orzeczeniu lekarskim dotyczącym uprawnień kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E data następnego badania ustalona została na dzień 5 sierpnia 2036 r., to w oparciu o cytowane wyżej przepisy, organ prawidłowo ustalił ważność prawa jazdy dla wszystkich kategorii, w tym kategorii B. Organ w sytuacji wydawania kolejnych uprawnień do kierowania pojazdami dokonuje weryfikacji złożonych dokumentów oraz ocenia całościowo treść przedłożonego orzeczenia lekarskiego i nie może dokonać tego wybiórczo, jedynie w odniesieniu do nowych uprawnień, tak jak chciałby tego skarżący.
W niniejszej sprawie zatem organ I instancji wydając kolejne uprawnienia do kierowania pojazdami zweryfikował złożone dokumenty oraz całościowo ocenił przedłożone przez wnioskodawcę orzeczenie lekarskie. Przedmiotowe orzeczenie lekarskie dotyczy również kategorii B i dla tej kategorii ustalona również została data powtórnego badania lekarskiego.
Pismem z dnia 16 września 2022 r. M. M. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 sierpnia 2022 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie praw słusznie nabytych poprzez pozbawienie skarżącego prawa podmiotowego w postaci posiadanego prawa jazdy kat. B wydanego z bezterminowym okresem ważności, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.k.p. oraz art. 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji w zakresie wpisania daty ważności do kierowania pojazdami kat. B i w tym zakresie stwierdzenie bezskuteczności czynności Starosty B. polegającej na wpisaniu w wydanym skarżącemu prawie jazdy terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B do dnia 5 sierpnia 2036 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części opisanej w sentencji wyroku. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność również decyzji organu pierwszej instancji w odpowiedniej części.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, dalej "ustawa"), prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Z kolei wymiana dokumentu prawa jazdy na skutek zmiany danych w nim zawartych – przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy – jest czynnością materialno-techniczną. Na gruncie tych regulacji konieczne jest wyraźne odróżnienie uprawnienia do kierowania pojazdami, będącego konkretyzowalnym decyzyjnie prawem podmiotowym, od dokumentu prawa jazdy, który to prawo jedynie poświadcza. Wspomniany dokument ma charakter pochodny, wtórny i powinien odzwierciedlać odnośne prawo podmiotowe z uwzględnieniem jego aktualnej treści. Wykreowanie prawa tudzież zmiana jego treści, w szczególności jego rozszerzenie na nowe kategorie, następuje w drodze decyzji.
Wydanie dokumentu poświadczającego te skutki następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Czynność materialno-techniczna nie może ingerować w skutki decyzji administracyjnej – ma je tylko transponować do dokumentu.
W przypadku gdy osoba posiadająca już uprawnienia do kierowania pojazdami określonej kategorii występuje z wnioskiem od przyznanie jej uprawnień do kierowania pojazdami nowej kategorii – przedmiotem decyzyjnego rozstrzygnięcia mogą być tylko uprawnienia do kierowania pojazdami nowej kategorii. O uprawnieniach, które wnioskodawca już posiada, wcześniej orzeczono, również w drodze decyzji – i wydana ongiś decyzja, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, stanowi przeszkodę do orzekania w tym samym przedmiocie po raz kolejny. Natomiast do wydawanego w takiej sytuacji nowego dokumentu prawa jazdy powinny być transponowane uprawnienia wynikające z obu decyzji, przy czym na tym etapie nie jest dopuszczalna ich modyfikacja, a w szczególności ograniczenie.
W niniejszej sprawie skarżący bezspornie posiadał już wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, B1 (od 10 listopada 2009 r.) i AM (od 19 stycznia 2013 r.), a obecnie wystąpił o przyznanie uprawnień nowej kategorii B+E. Decyzyjne rozstrzygnięcie mogło w tej sytuacji dotyczyć tylko tej nowej kategorii uprawnień, natomiast organ orzekł także o uprawnieniach, które skarżący już wcześniej posiadał. W odniesieniu do uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, B1 oraz AM nie tylko nie było podstaw do ich ograniczania w czasie, ale także nie było podstaw do orzekania o nich w formie decyzji – są one objęte wcześniej wydaną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja w części, w jakiej dotyczy uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, B1 oraz AM, jest dotknięta wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W pozostałej części decyzji, tj. w tej części, która traktuje o uprawnieniach do kierowania pojazdami kategorii B+E i T, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa; ta część nie była też kwestionowana przez skarżącego.
W ocenie Sądu, konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia powinno być wydanie skarżącemu dokumentu prawa jazdy poświadczającego uprawnienia posiadane dotychczas (kategorii B, B1 oraz AM) w niezmienionej postaci (bez wprowadzania nieistniejących wcześniej ograniczeń temporalnych) oraz uprawnienia nabyte na podstawie zaskarżonej decyzji (kategorii B+E i T) z uwzględnieniem ograniczeń temporalnych. "Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami, udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien, poza uzasadnioną zmianą, jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami" (wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., II GSK 98/22, CBOSA; por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 299/21, CBOSA).
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.