Uzasadnienie
Zaskarżoną przez P. M., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., znak: SKO.Soc/4116/531/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. 2023 r., poz. 141, zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Trzebini z dnia 19 stycznia 2023 r. nr ŚR.581.5441.2022/O w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr ŚR.581.5441.2022/O, Burmistrz Miasta Trzebinia orzekł odmowie przyznania skarżącemu dodatku węglowego.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 22 listopada 2022 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do dodatku węglowego oświadczając, że zamieszkuje i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod adresem [...] K. ul. W. [...].
Organ ustalił, że na przedmiotowy adres zostało już wydane rozstrzygnięcie i wypłacono dodatek węglowy dla gospodarstwa, które złożyło wniosek jako pierwsze. Zgodnie z art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i ust. 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
W związku z powyższym w dniu 8 grudnia 2022 r. wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień, czy w terminie do 30 listopada 2022 r. zostały podjęte kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania oraz przedłożenia na dowód powyższego stosownych dokumentów. W dniu 19 grudnia 2022 r. skarżący przedłożył do akt oświadczenie, z którego wynika, że ani do dnia 30 listopada 2022 r. ani w późniejszym terminie nie podjął żadnych kroków w celu wyodrębnienia lokalu, ani też nadania nowego adresu.
Burmistrz powołał przepis art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym oraz wskazał, że w przypadku nie podjęcia kroków formalnych nie ma podstaw do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak podał, stanowisko to jest zbieżne z opinią Ministerstwa Klimatu i Środowiska wyrażoną w poradniku dla samorządów z dnia 14 listopada 2022 r. cyt.: "Nowe przepisy pozwalają na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu wynikać może z obiektywnych przyczyn, jak np. ograniczenie możliwości organów gminy w nadaniu odrębnego adresu w w/w terminie.
Należy mieć jednak na uwadze, że w tym przypadku możliwość przyznania dodatku węglowego należy rozpatrywać w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania."
W związku z powyższym organ przyjął, że dodatek węglowy nie przysługuje skarżącemu.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący podkreślając w szczególności, że pomimo oświadczenia, iż zajmuje odrębny lokal i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Podniósł, że organ ma obowiązek ustalić zamieszkanie pod jednym adresem w dwóch odrębnych lokalach. Zainicjowanie procedury ustalenia odrębnego adresu nie jest warunkiem przyznania dodatku węglowego, a wywiad środowiskowy nie jest przeprowadzana po podjęciu formalnych kroków. Organ zaniechał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z którego sporządza notatkę, w celu potwierdzenia tych okoliczności.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium powołało treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3a, i 3 c ustawy o dodatku węglowym oraz wskazał, że wraz z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego skarżący złożył oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo jednoosobowe. Z akt sprawy wynika jednak, że gospodarstwo domowe D. N. złożyło jako pierwsze wniosek o dodatek węglowy i dodatek ten został przyznany. Jednocześnie skarżący nie wykazał, aby zostały podjęte jakiekolwiek kroki formalne prowadzące do ustalenia odrębnego adresu. W dniu 19 grudnia 2022 r. przedłożył bowiem do akt oświadczenie, z którego wynika, że do dnia 30 listopada 2022 r. ani w późniejszym terminie nie podjął żadnych kroków w celu wyodrębnienia lokalu, ani też nadania nowego adresu.
Kolegium podkreśliło, że nawet po zmianie ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie 3 listopada 2022 r., tj. po dodaniu do ustawy art. 2 ust. 3c i 3d, zasadą jest, iż na jeden adres zamieszkania przysługuje jeden dodatek węglowy. Nowelizacja ustawy nie uchyliła bowiem art. 2 ust. 3a, zgodnie z którym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Od tej reguły przewidziany został wyjątek, niemniej jednak odstąpienie od podstawowej zasady ustalonej w art. 2 ust. 3a ustawy możliwe jest tylko w przypadku podjęcia kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu. Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego.
Z akta sprawy nie wynika, by skarżący podjął kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu. W dniu 19 grudnia 2022 r. skarżący przedłożył oświadczenie, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, a z akt sprawy jednocześnie wynika, ze inne gospodarstwo złożyło jako pierwsze wniosek o dodatek węglowy i dodatek ten został przyznany.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów:
- - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, brak zgromadzenia materiału niezbędnego do prawidłowego wydania decyzji w sposób wyczerpujący i tym samym niezasadną odmowę wypłaty dodatku węgłowego;
- - art. 78 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący wnosił żądanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego;
- - art. 2 ust. 3a ustawy od dodatku węglowym poprzez jego zastosowanie i wskazanie iż na jedne adres zamieszkania przysługuje jeden dodatek, podczas gdy nie stosuje się tego przepisu kiedy pod jednym adresem znajduje się kilka osobnych lokali mieszkalnych zamieszkujących przez osobne osoby prowadzące osobne gospodarstwa domowe;
- - art. 2 ust. 3c w zw. z art. 2 ust. 3d ustawy od dodatku węglowym poprzez jego niezastosowanie i nie zobowiązanie organu pierwszej instancji do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem ustalenia czy pod jednym adresem jest kilka lokali mieszkalnym zamieszkujących przez osobne osoby prowadzące osobne gospodarstwa domowe;
- - art. 2 ust. 3e ustawy o dodatku węglowym poprzez jego niezastosowanie, gdy pod jednym lokalem zamieszkuje jedno gospodarstwo domowe, a dodatek przyznaje się na lokal i to gospodarstwo domowe które się w nim znajduje, podczas gdy pod jednym adresem znajdują się dwa osobne i niezależne od siebie lokale mieszkalne z dwoma niezależnymi od siebie gospodarstwami domowymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1630, zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym), dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Z kolei przez gospodarstwo domowe rozumie się m.in. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatku węglowym).
Na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, w art. 2 ustawy o dodatku węglowym. dodano m.in. ust. 3c-3e.
Stosownie zatem do postanowień art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zdanie pierwsze i drugie ustawy o dodatku węglowym)
Podnieść również należy, że nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23).
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaprezentowana przez orzekające w niniejszej sprawie organy obydwu instancji wykładnia wskazanych co dopiero przepisów, a zwłaszcza art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym, jest błędna i nie zasługiwała na aprobatę.
Zdaniem Sądu ustawodawca nie wprowadził bowiem wymogu, aby okoliczność ustalenia odrębnego lokalu miała być ustalona na skutek podjęcia przez stronę formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego, bądź też potwierdzenia innym, konkretnym dowodem. Wbrew twierdzeniom Kolegium przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wymagają wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niemalże jednolicie wskazuje się, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por.m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 355/23; z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym.
Mając na uwadze wskazane powyżej regulacje ustawy o dodatku węglowym podkreślić należy, że ustawa o dodatku węglowym nie precyzuje powodów niemożliwości ustalenia odrębnych adresów oraz w szczególności nie wskazuje kryteriów, takich jak pozyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu lub kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego. Wobec tego kwestia z jakich powodów nie doszło finalnie w niniejszym przypadku do formalnego wydzielenia odrębnego lokalu, ani nadania nowego adresu, nie ma i nie mogła mieć doniosłości prawnej, gdyż okoliczności te w świetle regulacji ustawy nie mogą mieć znaczenia dla kwestii przyznania dodatku węglowego. Umknęło mianowicie uwadze organów, że cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23).
W świetle regulacji ustawy o dodatku węglowym warunkiem przyznania dodatku węglowego jest posiadanie miejsca zamieszkania i tym samym prowadzenie gospodarstwa domowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle regulacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatku węglowym kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku węglowego. Przesłanka ta podlega ustaleniu i ocenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Organy mają więc ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy ubiegająca się osoba prowadzi w znaczeniu funkcjonalnym osobne gospodarstwo domowe i czy spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej dodatku węglowego, a nie czy i w terminie podjęła skuteczne kroki do wyodrębnienia lokalu i uzyskania odrębnego adresu. Błędne jest też takie rozumienie przepisów, że od tego uzależniona jest tez możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak to uznały orzekające w niniejszej sprawie organy.
Należy więc zastosować potoczne znaczenie pojęcia "osobnego gospodarstwa domowego" i przyjąć, że chodzi w tym wypadku o osobny zespół pomieszczeń funkcjonalnie ze sobą powiązanych, np. pokoje, kuchnię, łazienkę, z osobnym wejściem do budynku lub przynajmniej z klatki schodowej, służące jako mieszkanie do wyłącznego użytku konkretnego gospodarstwa domowego, z osobnymi licznikami poszczególnych mediów, osobnym źródłem ciepła. W orzecznictwie przyjmuje się, że lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/16).
W rezultacie doszło więc, zdaniem Sądu, nie tylko do błędnej interpretacji przepisów ustawy o dodatku węglowym mających zastosowanie w niniejszej sprawie, ale do ich nieprawidłowego zastosowania, czego konsekwencją było wydanie decyzji naruszających przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.).
W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły rzetelnych i właściwych ustaleń kluczowych okoliczności.
W aktach administracyjnych sprawy na k. 9 oświadczenie skarżącego, z którego wynika, że zamieszkuje on odrębny lokal, a w jednym budynku znajdują się dwa osobne lokale z osobnymi wejściami,sanitariatami, kuchniami i innymi pomieszczeniami.
Jednakże twierdzeń tych orzekające organy nie zweryfikowały, a powodem tego było właśnie zajęcie przez nie błędnego stanowiska wynikłego w pierwszym rzędzie z dokonania niewłaściwego odczytania norm prawnych wyrażonych we wskazanych regulacjach ustawy o dodatku węglowym W rezultacie doprowadziło to do błędnego odczytania konsekwencji prawnych, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem tych przepisów. Organy powinny więc ocenić wiarygodność oświadczeń i argumentów skarżącego, stosownie do postanowień wskazanych już artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Rację ma wobec tego skarżący, że w celu jednoznacznego potwierdzenia odrębnego prowadzenia gospodarstw domowych, znajdujących się pod jednym adresem a więc używania odrębnego źródła ciepła przez skarżącego lub jednego ale współdzielonego (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym) powinny były przeprowadzić wywiad środowiskowy, by ustalić jednoznacznie te istotne kwestie. Organy obydwu instancji wyszły zatem poza literalne brzmienie przepisu i zastosowały dodatkowe, nieznajdujące uzasadnienia w treści ustawy, kryteria przyznania dodatku węglowego.
Mając powyższe na uwadze zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały, zdaniem Sądu, wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co wyczerpuje przesłanki do ich uchylenia o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (razem 497 zł) - wobec zwolnienia skarżącego z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).