Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z 17 marca 2023 r., Burmistrz Miasta Gorlice odmówił skarżącej (A. M.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem.
Przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Zakres czynności opiekuńczych skarżącej względem małżonka nie miał bowiem, zdaniem organu, charakteru tego rodzaju, aby zmuszał skarżącą do rezygnacji z aktywności zawodowej,
Nadto wnioskowane świadczenie nie przysługiwało również w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) – dalej "u.ś.r.", gdyż osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, a współmałżonek nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust.5 pkt 2a oraz art. 17 ust.1 u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 28 lipca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, mimo błędnego uzasadnienia. Organ I instancji odmówił bowiem wnioskowanego świadczenia, gdyż w jego ocenie przepisy u.ś.r. wykluczały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Tymczasem, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych - które skład Kolegium orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielał, powyższa wykładnia art. 17 ust.1 a u.ś.r. była wadliwa. Przepis ten dotyczył tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciążył obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagające opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego.
Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium stwierdziło też, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem jak wynikało z ustaleń wywiadu środowiskowego jak i załączonych orzeczeń o niepełnosprawności osoba wymagająca opieki mieszkała wraz z żoną (skarżącą); została zakwalifikowana do znacznego stopnia niepełnosprawności od 28 sierpnia 2011 r. z powodu przyczyn niepełnoprawności oznaczonych symbolem 10-N, tj. choroby neurologiczne, 05-R choroby narządu ruchu. Stan zdrowia męża skarżącej powodował, że miał problemy z poruszaniem po mieszkaniu, przemieszcza się samodzielnie podtrzymując się ścian i mebli, ma zaburzenia równowagi dlatego nie wychodzi sam poza mieszkanie, w razie konieczności wychodził w towarzystwie żony trzymając ją pod rękę. Wymagał pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, tj. podczas korzystania z prysznica, mycia głowy, obcinaniu paznokci, a także przy ubieraniu się, nie był też w stanie przygotować i podać posiłków na stół (donieść talerza czy kubka).
Mąż skarżącej nie był w stanie samodzielnie załatwić żadnej sprawy. Pomoc w wykonywaniu powyższych czynności jak i opiekę sprawowała skarżąca. W wywiadzie skarżąca podała, że opiekę nad mężem sprawuje regularnie, stale, codziennie, a w czasie jej nieobecności w domu mąż stara się nie przemieszczać po mieszkaniu, gdyż jest to ryzykowne ze względu na jego chorobę - dziecięce porażenie mózgowe kończyn dolnych - jest po kilku operacjach ścięgien. Jego sprawność ruchowa ulega pogorszeniu. Rodzice męża nie są w stanie przejąć nad nim opieki, ojciec ze względu na wiek i stan zdrowia sam wymaga opieki, a matka nie żyje.
Pracownik przeprowadzającego wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej i jej męża wskazał, że mąż skarżącej wymaga częściowej pomocy i wsparcia w niektórych czynnościach samoobsługowych jat korzystanie z prysznica, mycie, przebieranie się, a także w załatwianiu spraw urzędowych wymagających wyjścia z mieszkania i podczas rehabilitacji. Natomiast mąż skarżącej samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie przemieszcza się po mieszkaniu, bierze leki, wykonuje takie czynności jak: mycie rąk, golenie, mycie twarzy, zębów. Nie jest osobą leżącą, pampersowaną, niezdolną do samodzielnego załatwienia swoich potrzeb fizjologicznych. Nie jest w stanie podnieść i przenieść posiłku na stół, ale jest w stanie skorzystać z butelki czy termosu. Nie jest w stanie wykonywać czynności związanych z prowadzaniem gospodarstwa domowego.
W załączonym do wniosku szczegółowej wykazie czynności wykonywanych w czasie dnia przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem skarżąca podała, że w godzinach od 7 do 9 pomaga mężowi przy ubieraniu - przygotowuje mu ubrania, robi śniadanie, w godzinach od 9 do 11 sprząta, mąż przyjmuje leki, od 11 do 13 przygotowuje obiad, zmywa naczynia, mierzy ciśnienia, od 13 do 15 to czas zakupów, raz w tygodniu w tym czasie sprząta, pierze, w godzinach od 15 do 17 pomaga przy ćwiczeniach - jazda na rowerze stacjonarnym, od 17 do 19 to czas wolny, odpoczynek, w godzinach od 19 do 21 obcinanie paznokci, moczenie nóg - raz w tygodniu, od 21 do 23 układanie do snu czyi przebranie w piżamę. Nadto skarżąca do wniosku załączyła oświadczenie sporządzone 9 stycznia 2023 r., że ostatni okres jej zatrudnienia zakończył się 24 sierpnia 2021 r.
W ocenie Kolegium, mąż skarżącej niewątpliwie wymaga pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu, a skarżąca tę pomoc zapewnia, jednakże zakres opieki jakiej wymaga mąż skarżącej i jaki faktycznie wykonuje skarżąca nie jest tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym przy współudziale usług opiekuńczych. Czynności takie jak: przygotowywanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, pomoc w czynnościach związanych z higienę osobistą, sprzątanie czy robienie zakupów - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad rodziną i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie.
Nadto skarżąca brała udział w aktywizacji zawodowej w obsłudze komputera, co stwarzało możliwość ubiegania się o pracę którą można wykonywać zdalnie. Kolegium podkreśliło, że istnieje zatem możliwość takiego zatrudnia, które nie będzie kolidowało z wykonywaniem opieki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Decyzji Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie była zasadna ponieważ skarżąca nie wykazała, aby zakres czynności opiekuńczych uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia.
Istotą sporu była ocena zebranego materiału dowodowego przez organ odwoławczy na okoliczność czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r.
Powołany przepis w brzmieniu obowiązującym w 2023 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Podkreślić należy, że sam fakt posiadania przez podopiecznego wymaganego ww. przepisem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jak i potwierdzenie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym – nie jest wystarczający do przyznania świadczenia.
Zdaniem orzekającego Sądu, interpretacja ww. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga od organów zindywidualizowanej oceny konkretnej sytuacji rodzinnej występującego o przyznanie świadczenia opiekuna osoby niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być bowiem traktowane jako alternatywa do uzyskiwania stałego dochodu przez członków najbliższej rodziny. Z tych to powodów powołany art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).
Jak argumentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22 (odwołując się w uzasadnieniu do utrwalonej linii orzeczniczej) analiza powyższego przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej.
Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (wyroki NSA: z 14 marca 2023 r., I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20 oraz z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22).
W rozpoznawanej sprawie to skarżąca opisała czynności pielęgnacyjne jako: pomoc mężowi przy ubieraniu, przygotowanie śniadania, sprzątanie domu, podawanie leków; przygotowanie obiadu, zmywanie naczyń, mierzenie ciśnienia; obcinanie paznokci, moczenie nóg - układanie do snu czy też przebranie w piżamę.
W ocenie Sądu nie są to czynności, które musza być bezwzględnie wykonywane w czasie typowego ośmiogodzinnego dnia pracy. Raczej są to czynności życia codziennego połączone z pomocą osobie niepełnosprawnej, ale udzielanej głównie rano i wieczorem (pomoc w ubieraniu się, czynnościach higienicznych, układanie do snu). Sąd nie neguje, że skarżąca jest zaangażowana w opiekę nad niepełnosprawnym mężem, ale organy dokonały prawidłowej oceny pomiędzy zakresem wskazanych przez skarżącą czynności opiekuńczych, a koniecznością niepodejmowania przez nią zatrudnienia.
Słuszne były przy tym sugestie Kolegium, że skoro skarżąca brała udział w aktywizacji zawodowej w obsłudze komputera, to stwarzało to możliwość ubiegania się o pracę, którą można było wykonywać zdalnie
Powyższe okoliczności przekonują Sąd o prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także prawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzekając, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym