Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., Burmistrz Miasta Gorlice odmówił skarżącej (B. K.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem.
Organ ustalił, że skarżąca sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym ojcem która to opieka, jak wynikało z treści wywiadu środowiskowego, ograniczała możliwość zatrudnienia. W związku z powyższym zachodził związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ I instancji wskazał, że nie została spełniona jednak przesłanka określona art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) – dalej "u.ś.r.", warunkująca otrzymanie wnioskowanego świadczenia, bowiem znaczny stopień niepełnosprawność osoby wymagającej opieki datował się od 19 października 2022 r.
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia: art. 17 ust.1b u.ś.r., art. 7, art. 190 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 26 listopada 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. W aktualnej sytuacji prawnej nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Przyjęcie przez organ I instancji, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekładało się na ukształtowanie nowego stanu prawnego było sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy miały obowiązek wcielać w życie.
Zatem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż określa to przepis art.17 ust.1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym okoliczność, że niepełnosprawność ojca skarżącej powstała gdy miał 53 lata, nie mogła stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium odniosło się jednak do zgromadzonego materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego, dokumentacji medycznej oraz oświadczeń skarżącej) i wskazało, że ustalono, że ojciec skarżącej ma 85 lat, jest wdowcem,; mieszka razem ze skarżącą; od 2022 r. legitymuje się orzeczeniem wydanym na stałe kwalifikującym go do znacznego stopnia niepełnosprawności, z przyczyn niepełnosprawności oznaczonych symbolem 07-S, tj.chorób układu oddechowego i krążenia, 11-1, tj. inne, w tym schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia, choroby układu krwiotwórczego;. 03-L, tj. zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu, pozostaje w stałym leczeniu z powodu cukrzycy typu II, nadciśnienia, przewlekłej choroby serca, guza skóry, małżowiny usznej, jest po operacji stawu biodrowego, ma problemy z poruszeniem się - przemieszcza się przy użyciu laski, ma częste zawroty głowy.
Ze względu na stan zdrowia wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowaniu posiłków, podawaniu leków, organizowaniu i uczestniczeniu w wizytach lekarskich. Pomocy tej i opieki udziela mu skarżąca, która oświadczyła, że nie pracowała ponieważ od 10 lat – do 5 października 2022 r., tj do dnia śmierci matki, opiekowała się chorą na Alzhaimera matką, obecnie sprawuje opiekę nad ojcem, który również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, pozostaje w leczeniu z powodu cukrzycy, chorób serca, jest pod operacji stawu biodrowego ma guza małżowiny usznej oraz skóry głowy, ma częste zawroty głowy, wymaga całodobowej opieki. W ciągu dnia opieka ta polega na pomocy przy wstaniu z łóżka, prowadzeniu wspierającego się laską ojca do toalety, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, pomocy w organizowaniu wizyt lekarskich, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel), wykonywaniu czynności związanych z prowadzaniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie zakupy, załatwianie spraw urzędowych), masowanie kręgosłupa i ramion, służy ojcu pomocą i towarzystwem. Oświadczyła, że ze względu na tę opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia.
Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, żeby ojciec skarżącej był osobą obłożnie chorą, leżącą, niekontaktową, niezdolną do samodzielnego załatwiania swoich potrzeb fizjologicznych, wymagającą karmienia. Czynności wykonywane przez skarżącą, w związku ze sprawowaną opieką, nie absorbują jej na tyle aby zachodziła definitywna konieczność definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Nadto czynności wyżej opisane to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W tym stanie rzeczy trudno przyjąć, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.
Nadto, co podkreśliło Kolegium, oprócz skarżącej zobowiązanym do alimentacji ojca, w równym stopniu co skarżąca, jest również jej brat R. K. mieszkający w tej samej miejscowości co ojciec. Skarżąca twierdzi, że brat nie pomaga w opiece ponieważ że pracuje w delegacji oraz ma na utrzymaniu żonę i dwoje dzieci. Z kolei w oświadczeniu złożonym w dniu 3 lutego 2023 r. brat skarżącej podał, że nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem, gdyż pracuje poza miejscem zamieszkania na zmiany po 12 godzin. Przy czym wyjaśnienia te nie zostały poparte żadnymi dowodami, które świadczyłyby o tym, że brat skarżącej nie jest w stanie wspomóc jej w opiece nad ojcem w sposób pośredni i zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec ojca. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich.
Kolegium zauważyło też, że istnieje również możliwość uzyskania wsparcia w opiece nad niepełnosprawnym ojcem w postaci usług opiekuńczych. Wobec powyższego stwierdzić należy, że istnieje możliwość takiego zorganizowania wsparcia i pomocy w opiece nad ojcem aby skarżąca mogła podjąć aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kolegium zauważyło też, że skarżąca zakończyła zatrudnienie w 2010 r., a od 1 listopada 2019 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad chorą matką, jednakże wówczas istniał związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością zapewniania opieki choremu rodzicowi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego tj. art. 17 §1 pkt 4 u.ś.r. przez:
odmowę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy spełnia ona wszystkie warunki określone w ww. przepisie, a w sprawie nie występują przesłanki negatywne, nieuprawnione przyjęcie, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,
2. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a przez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, tj. błędne ustalenie co do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą, wymaganej ze względu stanem zdrowia jej ojca. Nieuprawnione uznanie, że w opiece nad ojcem może pomagać jej brat, podczas gdy z uwagi na system pracy oraz konieczność opieki nad własną rodziną nie jest on w stanie tego robić, a co wynika wprost z jego oświadczenia,
3. art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw, przez brak wyjaśnienia i właściwiej oceny wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności - organy nie udowodniły aby skarżąca była w stanie pogodzić zatrudnienie z koniecznością zapewnienia ojcu stałej, całodobowej i długotrwałej opieki, której wymaga,
4. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości oraz orzec o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego,
5. art. 6 k.p.a. przez oddalenie wniosku skarżącej w oparciu o fakt, że do świadczenia alimentacyjnego zobowiązane są również inne osoby, podczas gdy taka podstawa oddalenia nie występuje w przepisach k.p.a. lub w innych przepisach dotyczących rozpoznawanej sprawy, a tym samym zastosowanie kryterium nie mającego oparcia w przepisach prawa, co jest sprzeczne z zasada praworządności.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organ odwoławczy dokonał dowolnej oceny okoliczności braku związku przyczynowo-skutkowego niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Podstawę materialnoprawną stanowiło obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ustawodawca wymaga więc, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy (podkreślenie orzekającego Sądu) istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym, należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Przesłanka niepodejmowania zatrudnienia jest spełniona, jeżeli zostanie ustalone, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki.
Konieczne jest ponadto ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia ma obiektywną możliwość ze względu na swój wiek, stan zdrowia i doświadczenie, podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje go ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok z 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23), że celem regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność.
Sąd co do zasady podziela pogląd Kolegium o konieczności badania i oceny czy konkretna sytuacja finansowa krewnych zobowiązanych alimentacyjnie względem osoby niepełnosprawnej uzasadnia stwierdzenie istnienia lub nieistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rzecz jednak w tym, że ocena Kolegium tej okoliczności faktycznej, została dokonana w oderwaniu od zebranych w sprawie dowodów, a więc z naruszeniem art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.
Z akt wynika, że skarżąca od 2020 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Kolegium dostrzegło ten fakt, ale raczej w kontekście różnic w stanie zdrowia – jak podkreślało bowiem Kolegium – matka skarżącej była osobą leżącą, niekontaktową, chorą na Alzhaimera. Zdaniem Kolegium zakres opieki sprawowanej nad ojcem nie wykluczał podjęcia zatrudnienia.
W aktach znajduje się jednak wywiad środowiskowy, w którym pracownik socjalny oprócz wyliczenia schorzeń niepełnosprawnego ojca skarżącej wskazywał na trudności w poruszaniu się; zawroty głowy i konieczność sprawowania całodobowej opieki nad ojcem. Z decyzji Kolegium właściwie nie wynika dlaczego te ustalenia zostały uznane za niemiarodajne w sprawie. Tym bardziej, że pracownik socjalny wyraźnie zakończył swoje ustalenia stwierdzeniem, że: "W opinii pracownika socjalnego w/w opieka świadczona przez zainteresowaną może wpływać na niemożność podjęcia zatrudnienia".
W takiej sytuacji ustalenia Kolegium sprzeczne są z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Skoro organ I instancji wyraźnie podkreślił, że konieczne jest "wskazanie przez pracownika socjalnego czy w jego ocenie zakres i forma sprawowanej opieki przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne uniemożliwia tej osobie podjęcie zatrudnienia" (k. 7), to przyjęte przez Kolegium odmienne wnioski w tym zakresie – naruszają ww. art. 80 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do drugiego elementu stanu faktycznego (potencjalnej możliwości uzyskania pomocy od brata skarżącej) to Sąd zauważa, że i w tym zakresie Kolegium nie przeprowadziło w sposób należyty postępowania dowodowego. Skoro skarżąca wskazywała na rozmiar pracy zawodowej ("pracuje w delegacji"), a brat skarżącej wyjaśniał, że "pracuje poza miejscem zamieszkania na zmiany po 12 godzin" to argument Kolegium, że "wyjaśnienia te nie zostały poparte żadnymi dowodami" byłby uzasadniony, gdyby Kolegium w ogóle wezwało skarżącą o tego typu wyjaśnienia.
Trzeba bowiem zauważyć, że skoro skarżącej w 2020 r. (w podobnej sytuacji rodzinnej) przyznano świadczenie pielęgnacyjne, to rolą Kolegium było wskazanie w trybie art. 79a §1 k.p.a. przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Trzeba bowiem podkreślić, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a organ I instancji wprost przyznawał, że w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a opieką nad ojcem. Organ I instancji odnosząc się z kolei do możliwości udzielania pomocy przez brata (pracującego ponad 100 km poza miejscem zamieszkania przez 4-5 dni w tygodniu; będącym jedynym żywicielem rodziny z dwójką dzieci i będącą pod opieką 85-letnią teściową – str. 2 decyzji organu I instancji) wyraźnie ustalił, że: "Pan R. K. dowiódł w sposób dostateczny, że nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem oraz partycypować w kosztach jego utrzymania".
W takiej sytuacji ustalenia Kolegium, które są całkowicie odmienne od ustaleń organu I instancji – stanowią niczym nie poparte twierdzenia, a na dodatek są sprzeczne z logika i doświadczeniem życiowym. Skoro brat skarżącej jest jedynym zawodowo czynnym członkiem swojej rodziny, a na dodatek pracuje w odległości ponad 100 km od miejsca zamieszkania (czyli również miejsca zamieszkania niepełnosprawnego ojca) to trudno oczekiwać, aby jego krótkie pobyty w domu 9najprawdopodobniej w dni wolne od pracy) umożliwiały siostrze podjęcie regularnego zatrudnienia.
Skoro Kolegium nie dokonało własnych, odmiennych ustaleń dowodowych – to zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena zgromadzonego materiału dowodowego była oceną dowolną, co miało wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie – doprowadziło bowiem do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ponownym postepowaniu Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Strona była reprezentowana przez adwokata, a więc Sąd zasądził od organu 480 zł kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.)