Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 10 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1612/15

Uzasadnienie

Starosta decyzją z dnia 2 lipca 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 182 ust. 3, art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 194 ust. 1, ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 332), art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163), uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. z 2012 r., poz. 1568) oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a także art. 104, art. 107 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku I. G. – P. i P. P. odstąpił w części w 50% od ustalenia opłaty za pobyt dziecka P. P. w Pogotowiu Opiekuńczym, za okres pobytu w tej placówce od dnia 7 kwietnia 2015 r. nie dłużej niż do dnia 30 września 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2, art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości świadczeń oraz dodatków przyznanych rodzinie zastępczej. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. określone zostały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, może umorzyć w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa powyżej. Opłatę ponoszą rodzice od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszone opłaty rodzice odpowiadają solidarnie.

I. G. – P. i P. P. są rodzicami P. P., który od dnia 7 kwietnia 2015 r. przebywa w Pogotowiu Opiekuńczym w S. W toku postępowania organ ustalił, że wyżej wymienieni nie spełniają przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej w całości, jedynie zasadne jest odstąpienie w części od ustalenia opłaty – w 50 %.

Organ wskazał, że I. G. – P. i P. P. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z kilkuletnią córką. Oboje pracują zawodowo, wynagrodzenie I. G. – P. wynosi 4.505,07 zł, a P. P. 2.244,18 zł. Łączny dochód rodziny wynosi zatem 6.749,25 zł. Zgodnie z § 4 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. odstąpienie może nastąpić gdy dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat nie przekracza 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla rodziny, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynosi 1.368 zł, a 250 % kryterium dochodowego daje kwotę 3.420 zł. Zatem dochody rodziny I. G. – P. i P. P. przekraczają 250% kryterium dochodowego o kwotę 3.329,25 złotych.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. P. P. złożył wniosek o odstąpienie od ustalenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podał, że miesięczny dochód rodziny wynosi 6.749,25 zł. Z tego należy pokryć stałe miesięczne wydatki, a mianowicie: prąd - 296,00 zł., gaz – 150 -250 zł., woda – 115 zł., telefon – 127 zł., paliwo (dojazd do pracy) 1.000 zł., wywóz śmieci, podatek - 60 zł., spłata kredytu - 450 zł., spłata zadłużenia na karcie kredytowej - ok. 1.000 zł., zajęcia pozalekcyjne dla dziecka, szkoła tańca - 295 zł., polisa ubezpieczeniowa – 220 zł., koszty związane z naprawą i utrzymaniem domu - ok. 200 zł. Dodatkowo z wynagrodzenia I. G. – P. potrącana jest kwota 100,25 zł z tytułu składki na pakiet sportowy i ubezpieczenie NNW. Przedstawione stałe wydatki rodziny wynoszą zatem ok. 4.013,25 zł. Sytuacja zdrowotna rodziny jest dobra, nikt nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, rodzina jest właścicielem domu o powierzchni 150 m2, jak również dwóch samochodów o wartości 3.000 zł. oraz 40.000 zł.

Organ stwierdził, że sytuacja dochodowa rodziny jest dobra, jednak przy wydawaniu niniejszej decyzji zwrócono uwagę na stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem rodziny oraz domu. Niewątpliwie są one wysokie, jednakże konieczność spłaty kredytu, zadłużenia na karcie kredytowej, nie mogą zwalniać rodziców biologicznych z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo -wychowawczej. Dlatego też postanowiono zastosować ulgę, jaką jest odstąpienie w części - w 50% od ustalenia opłaty za pobyt syna w Pogotowiu Opiekuńczym w S. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli I. G. – P. i P. P. wskazując, że na chwilę obecną stan zadłużenia budżetu rodzinnego wynosi 8 tysięcy złotych, a czekają ich kolejne koszty związane z umieszczeniem syna w ośrodku odwykowym. Zaznaczyli, że są w stanie zapłacić jedynie 50% kosztów za jeden miesiąc. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 września 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że Rada Powiatu uchwałą Nr [...] z dnia 28 marca 2012 r. określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, może umorzyć w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od nałożenia opłaty, o której mowa w art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Opłatę ponoszą rodzice od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Wskazano również, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

1. 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
2. 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Organ wskazał, że I. G. – P. i P. P. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z kilkuletnią córką. Ustalono, że rodzice dziecka pracują, wynagrodzenie I. G. – P. wynosi 4.505,07 zł, a P. P. 2.244,18 zł. Łączny dochód rodziny wynosi zatem 6.749,25 zł. Tak jak wyżej wskazano odstąpienie może nastąpić, gdy dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenie opłat nie przekracza 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej (§4 ust. 2 uchwały). Kolegium zwraca uwagę, iż na dzień orzekania przez organ l instancji kryterium dochodowe dla rodziny I. G. – P. i P. P. wynosiło 1.368,00 zł, a 250 % kryterium dochodowego dawało kwotę 3.420,00 zł (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej).

Natomiast w dacie orzekania przez Kolegium kryterium dochodowe rodziny stanowi kwotę 1542 zł, a 250% tego kryterium daje kwotę 3.855,00 zł (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Zatem, dochody rodziny przekraczają 250% kryterium dochodowego.

W opinii SKO organ I instancji postąpił słusznie orzekając o odstąpieniu w części 50 % od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej, wziął przy tym pod uwagę dochód miesięczny rodziny w wysokości 6.749,25 zł. jak również średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym w S, który od miesiąca kwietnia 2015 r. wynosi 3.999,41 zł. W tej sytuacji Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli P. P. i I. G. – P. domagając się jej uchylenia. Stwierdzili, że to szkoła namawiała ich na umieszczenie syna w placówce wychowawczej. Nie poinformowano ich jaka opłata będzie od nich wymagana. Po dwóch tygodniach pobytu syna w placówce okazało się, że nie jest mu tam zapewniona należyta opieka, a ponadto placówka nie dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi, które mogłyby pomóc w resocjalizacji. Skarżący ponieśli, że od 19 lipca 2015 r. ich syn przebywa w ośrodku Monaru. Reasumując stwierdzili, że nikt nie poinformował ich o konieczności ponoszenia tak wysokich kosztów pobytu syna w placówce opiekuńczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu administracyjnego z przepisami prawa.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie organy dopuściły się naruszenia norm prawa materialnego, ale nie miało to wpływu na wynik postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.). Zgodnie z art. 193 ust. 1 i 2 tej ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Według art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 określa rada powiatu, a starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu może – na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy - umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Zatem stosownie do art. 194 ust. 3 powyższej ustawy starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu określającą szczegółowe warunki umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, może umorzyć opłatę w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od jej ustalenia.

Analiza treści przywołanych wyżej przepisów prowadzi do kilku istotnych konkluzji: po pierwsze – rozstrzygnięcie w kwestii odstąpienie od opłaty, umorzenia czy rozłożenia na raty stanowi odrębne, od decyzji ustalającej wysokość opłaty, rozstrzygnięcie ze względu na odrębną podstawę prawną, przesłanki (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 3013 r., II SA/Bk 41/13, LEX nr 1326958) oraz inny przedmiot; po drugie - uprawnienie starosty do umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty oraz odstępstwa od ustalenia opłaty ma charakter kompetencji uznaniowej, na co wskazuje zwrot użyty przez ustawodawcę w art. 194 ust. 3 ustawy: "Starosta.......może umorzyć..."; po trzecie – zakres przedmiotowy uznania obejmuje instytucje wskazane w tym przepisie (umorzenie, odstąpienie itd.); po czwarte – starosta podejmując decyzję na podstawie art. 194 ust. 3 będzie zobligowany do uwzględnienia "szczegółowych warunków" zastosowania tych instytucji, określonych w uchwale rady powiatu; po piąte – ustawodawca rozróżnia odstąpienie od ustalenia opłaty od jej umorzenia, mimo tego, że skutki tych instytucji są identyczne (zobowiązany nie uiszcza opłaty w całości albo w części), co może prowadzić do wniosku o możliwości ich zastosowania na różnych etapach postępowania; jeśli rozstrzygnięcie jest podejmowane na etapie ustalania opłaty, to w grę wchodzi kwestia odstąpienia, jeśli na etapie późniejszym to w grę wchodzi umorzenie.

Przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty określa w § 4 wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego i mającej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwały Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz.Urz. Woj. z 2012 r., poz. 1568).

Z treści przepisu § 4 ust. 1-3 powyższej uchwały wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje na wniosek lub z urzędu na czas określony w decyzji, nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy i może nastąpić, gdy dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat nie przekracza 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, bądź – poza powyższą okolicznością związaną z kryterium dochodowym – z innych ważnych przyczyn uzasadniających odstąpienie. Katalog tych przyczyn jest wymieniony w § 4 ust. 3 uchwały. Analiza tych przyczyn wykazuje, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia o tym, czy odstąpić od ustalenia opłaty czy też ją ustalić, powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające aktualną sytuację osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w tym zwłaszcza sytuację zdrowotną, materialną i finansową.

Oznacza to zatem, że w toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia tej opłaty. Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego postępowania, czy zachodzą "ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie" zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Podkreślić również należy, że uprawnienie starosty do umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty oraz odstępstwa od ustalenia opłaty ma charakter kompetencji uznaniowej, na co wskazuje zwrot użyty przez ustawodawcę w art. 194 ust. 3 ustawy: "starosta (...) może umorzyć (...)".

W niniejszej sprawie organy przeprowadziły szczegółowe postępowanie wyjaśniające dokładnie ustalając sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną I. G. – P. i P. P. W jego wyniku ustalono, że wyżej wskazani prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z kilkuletnią córką. Obydwoje pracują zawodowo, wynagrodzenie I. G. – P. wynosi 4505,07 zł, a P. P. 2244,18 zł. Łączny dochód rodziny wynosi zatem 6749,25 zł. Jak wyżej wskazano, zgodnie z § 4 uchwały Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić, gdy dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat nie przekracza 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej. W dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określane było zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zgodnie z § 1 ust. 1 lit. b kwota kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie wynosi 514 zł. Organ II instancji ustalił w związku z tym, że kryterium dochodowe rodziny stanowi kwotę 1542,00 zł. Wyliczenie to jest jednak błędne. Wskazać należy, że SKO wydając przedmiotową decyzję nie wzięło pod uwagę przepisu § 3 ust. 5 uchwały Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. nr [...], w którym wyraźnie zaznaczono, że przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej w składzie rodziny uwzględnia się dzieci przebywające w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej i całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej, jeżeli rodzice ponoszą odpłatność za ich pobyt.

Zatem organ obliczając kryterium dochodowe rodziny powinien również wziąć pod uwagę P. P. Tym samym kryterium dochodowe rodziny (x4) stanowi kwotę 2056 zł., zaś 250 % tego kryterium daje kwotę 5140 zł. Zatem dochody rodziny przekraczają 250% kryterium dochodowego. Nawet przy uwzględnieniu w wyliczeniach osoby syna – P. P., jak wykazano powyżej dochody rodziny I. G. – P. i P. P. przekraczają 250% kryterium dochodowego, gdyż wynoszą 6749,25 zł. Dlatego też Sąd uznał, że nie wzięcie pod uwagę treści § 3 uchwały Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, a samo uchylenie decyzji nie wpłynęłoby na zmianę sytuacji skarżących.

W tym miejscu stwierdzić należy, że ani organ I instancji, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając o odstąpieniu w 50% od ustalenia opłaty za pobyt P. P. w Pogotowiu Opiekuńczym w S nie naruszyło granic uznania administracyjnego. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że w przypadku, gdy przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja uznaniowa, kontrola taka ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy ocena organu została dokonana w oparciu o ustalenia stanu faktycznego. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza jednak sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Z wyżej podanych względów w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Skonstatować należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z uwagi na ujawnione okoliczności prawidłowo też wzięły pod uwagę sytuację majątkową i zdrowotną rodziny, a także ich zasoby finansowe i możliwości ponoszenia opłaty.

Natomiast wydane akty zostały wyczerpująco uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Jeszcze raz natomiast podkreślić trzeba, że stwierdzone przez Sąd uchybienie w wyliczeniu organów nie stanowi takiego naruszenia przepisów, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia z tego względu, w istocie nie wpłynęłoby na zmianę ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, a tym samym na zmianę treści podjętej decyzji. Zdaniem Sądu, organom obu instancji nie można również postawić zarzutu dowolności.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że rodzic dziecka powinien wiedzieć, że dopóty, dopóki jego dziecko przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest z mocy przepisów prawa obowiązany do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średniego miesięcznego kosztu utrzymania określonego stosownie do treści art. 196 powołanej ustawy. Obowiązek ten może zostać ograniczony bądź zniesiony tylko w wyjątkowych przypadkach określonych w przepisach prawa, w tym na warunkach określonych szczegółowo w uchwale rady powiatu. Argumenty jakoby rodzice nie wiedzieli o konieczności ponoszenia takiej opłaty nie mają uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy, szczególnie że przed umieszczenia syna w placówce otrzymali informację że za pobyt syna będzie pobrana opłata, co wynika z treści samej skargi jak i oświadczenia złożonego przed sądem.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Zdanie Odrębne

sędziego WSA w Krakowie Bożenny Blitek

Moim zdaniem obie decyzje – decyzja zaskarżona Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2015 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzją Starosty z dnia [...] 2015 r. Nr [...] powinny ulec uchyleniu.

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 z późn. zm.), która realizuje art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej: "Małżeństwo (...), rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej."

Ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej w swej preambule wskazuje na cel ustawy: "Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami..."

Należy zwrócić uwagę na to, że w art. 1 omawiana ustawa określa przedmiot ustawy w ten sposób:

"Art.

1. 1. Ustawa określa:
2. 1) zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych;
3. 2) zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków;
4. 3) zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;
5. 4) zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;
6. 5) zadania w zakresie postępowania adopcyjnego.

Należy zwrócić uwagę także na legalne definicje pojęć takich jak "wspieranie rodziny", "system pieczy zastępczej", "jednostki organizacyjne wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej", które określa art. 2 tej ustawy oraz na organy odpowiedzialne za realizację ustawy, o których mowa w art. 3 omawianej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., które to przepisy stanowią:

"Art. 2.

1. 1. Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowych działań mających na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji.
2. 2. System pieczy zastępczej to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców.
3. 3. Jednostkami organizacyjnymi wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej są jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego wykonujące zadania w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, placówki wsparcia dziennego, organizatorzy rodzinnej pieczy zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne ośrodki preadopcyjne, ośrodki adopcyjne oraz podmioty, którym zlecono realizację zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej.

Art. 3.

1. Obowiązek wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych oraz organizacji pieczy zastępczej, w zakresie ustalonym ustawą, spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej.

2. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej realizują w szczególności we współpracy ze środowiskiem lokalnym, sądami i ich organami pomocniczymi, Policją, instytucjami oświatowymi, podmiotami leczniczymi, a także kościołami i związkami wyznaniowymi oraz organizacjami społecznymi.

3. Zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej są realizowane zgodnie z zasadą pomocniczości, zwłaszcza gdy przepisy ustawy przewidują możliwość zlecania realizacji tych zadań przez organy jednostek samorządu terytorialnego."

Moim zdaniem, dalsze przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej mogą być interpretowane tylko i wyłącznie przez pryzmat tych przytoczonych wyżej zasad i przepisów, z których wynika, że każdy rodzic znajdujący się w trudnej sytuacji związanej z procesem wychowawczym dziecka, może zwrócić się o wsparcie do właściwych instytucji. Konsekwencją takiego stanowiska jest między innymi wykluczenie zaskakiwania rodzica przez te instytucje obciążaniem go znacznymi finansowymi kosztami udzielenia tej pomocy, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że 16-to letni P. P. nawiązał kontakt ze sprzedawcami narkotyków i zaczął sprawiać poważne problemy wychowawcze (pismo P. P. – k. 9 akt adm.) Na pisemną prośbę ojca – P. P. małoletni P. P. został w dniu 7 kwietnia 2015 r. umieszczony w placówce opiekuńczo – wychowawczej typu interwencyjnego w S, a konkretnie w Pogotowiu Opiekuńczym w S przy ul. K (k. 2 akt adm.). W aktach brak informacji, czy rodzice dziecka zostali poinformowani przed umieszczeniem małoletniego w placówce o obowiązku ponoszenia przez nich odpłatności za pobyt dziecka w tego rodzaju placówce oraz o wysokości tej odpłatności w tej konkretnej placówce - Pogotowiu Opiekuńczym w S przy ul. K. Formalne skierowanie do tej placówki wydało Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K w dniu 20 kwietnia 2015 r. doręczając odpis rodzicom dziecka (w aktach brak daty doręczenia) i nie informując w tym skierowaniu ani o obowiązku ponoszenia odpłatności ani wysokości odpłatności w tej placówce, tj. o ustalonych średnich miesięcznych wydatkach przeznaczonych na utrzymanie dziecka w tej konkretnej placówce opiekuńczo-wychowawczej (k. 3 akt adm.).

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka P. P. w Pogotowiu Opiekuńczym w S przy ul. K – skarżący rodzice P. P. – I. G. – P. i P. P. otrzymali w dniu 10 czerwca 2015 r. Zawiadomienie zawierało w 7 punktach szczegółowe pouczenie o prawach i obowiązkach stron w postępowaniu administracyjnym, jednak nie zawierało informacji o ustalonych średnich miesięcznych wydatkach przeznaczonych na utrzymanie dziecka w tej konkretnej placówce opiekuńczo-wychowawczej (k. 5 akt adm.).

Z akt wynika, że pierwszą informację o tym, że "średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym w S od miesiąca kwietnia 2015 r. wynosi 3.999,41 zł" skarżący uzyskali w dniu 22 lipca 2015 r. odbierając w tym dniu decyzję Starosty (działającego z upoważnienia Starosty Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie) z dnia [...] 2015 r. Nr [...]. Co prawda decyzja ta zawiera odstąpienie w części – 50% od ustalenia opłaty I. G. – P. i P. P. za pobyt dziecka P. P. w Pogotowiu Opiekuńczym w S kształtując tym samym obowiązek skarżących do poniesienia opłaty za pobyt dziecka w tej placówce od 7 kwietnia 2015 r. w wysokości 1.999,71 zł miesięcznie, nie mniej niezależnie od wysokości ustalonej opłaty – moim zdaniem – obowiązkiem organów państwowych jest uprzedzenie każdego obywatela o obowiązku i wysokości kosztów (ciężarów), które obywatel ten będzie musiał ponieść w związku z konkretnym swoim działaniem – w tym wypadku z umieszczeniem dziecka (na własną prośbę) w placówce opiekuńczo-wychowawczej tego rodzaju.

Takiego uprzedzenia nie było. Świadczą o tym zarówno dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, pismo P. P. z dnia 21 czerwca 2015 r. (k. 9 akt adm.) wskazujące na wprowadzenie skarżących w błąd w kwestii bezpłatnej opieki ośrodka, jak i oświadczenia skarżących złożone na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r., a wskazujące na to, że nie liczyli się z poniesieniem tak dużych kosztów, gdyż nie byli o nich uprzedzeni.

Jest niewątpliwym, że art. 196 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazuje na sposób ustalania przez właściwe organy wysokości wydatków na utrzymanie dziecka w tego rodzaju placówkach jak pogotowia opiekuńcze. Jest także niewątpliwym, że zgodnie z art. 193 tej ustawy rodzice dziecka ponoszą stosowna opłatę, albowiem art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a stanowią:

"Art. 193.

1. 1. Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:
2. 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, (...) - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej,(...);

1a. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej."

Należy zauważyć, że organy obu instancji przyjęły, że do ustalenia obciążenia skarżących kwotami po prawie 2.000 zł (1.999,71 zł) miesięcznie, stanowiącymi 50% ustalonych w kwocie prawie 4.000 zł (3.999,41 zł) przez organy administracyjne kosztów utrzymania dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym w S, wystarczającym są stosowne akty w sprawie miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w konkretnej placówce opiekuńczo – wychowawczej (wydane na podstawie art. 196 ust. 3 omawianej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) oraz przepis art. 193 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakładający na rodziców obowiązek ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości – w tym wypadku 50% (z uwagi na wysokość dochodów rodziny) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w takiej placówce.

Moim zdaniem, organy mogłyby mieć rację w ograniczeniu się do badania tylko tych okoliczności, jednakże wyłącznie pod warunkiem uprzedzenia rodziców - przed umieszczeniem dziecka w konkretnej placówce - zarówno o obowiązku ponoszenia przez nich opłat jak również o ich wysokości. Umieszczenie dziecka w jakiejkolwiek placówce opiekuńczo – wychowawczej na prośbę rodziców lub na zasadzie udzielenia im pomocy w wychowaniu małoletniego dziecka bez uprzedzenia ich o obowiązku ponoszenia przez nich opłat za taki pobyt i ich wysokości stanowi pewnego rodzaju "pułapkę", stosowanie której przez organy administracyjne jest niedopuszczalne. Odmienna sytuacja powstałaby – moim zdaniem - gdyby rodzice nie wykazywali zainteresowania losem dziecka, w szczególności gdyby władza rodzicielska im nie przysługiwała z powodu pozbawienia czy zawieszenia jej przez sąd. Tylko w takich wypadkach mogłyby zaistnieć przeszkody natury faktycznej, które uniemożliwiłyby uprzedzenie rodziców o obowiązku ponoszenia przez nich takich opłat czy o ich wysokości. Jednakże w niniejszej sprawie ta ostatnia sytuacja nie miała miejsca.

Zwracam także uwagę na orzecznictwo sądownictwa administracyjnego wskazujące na konstytutywny charakter decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty rodzicom za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej. W szczególności zwracam uwagę na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 470/13 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd uznał za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż organy wydały decyzję o ustaleniu odpłatności z datą wsteczną, podczas gdy decyzja ta ma charakter konstytutywny i jako taka może działać jedynie od momentu jej wydania.

Sąd ten podkreślił, że nie do przyjęcia jest fakt opieszałości organów prowadzący do narażenia rodzica na konieczność regulowania zaległości, a także zwrócił uwagę, że obciążanie kogokolwiek poniesieniem kosztów i opłat powinno odbywać się z poszanowaniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Sąd ten zaznaczył, że "żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazuje, iż organ może wydać decyzję o ustaleniu wysokości opłaty z mocą wsteczną".

Podzielam wyżej przedstawione stanowisko podkreślając, że nawet dodany ust. 1a do art. 193 omawianej ustawy wskazujący na to, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w tej pieczy nie upoważnia organy do ustalania takiej opłaty i obciążania nią rodziców z datą wsteczną, a co najmniej bez uprzedzenia ich (poinformowania) o wysokości takiego obowiązku.

Podzielam także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1464/13 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "(...) należy zauważyć, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje z mocy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art.194 ust. 1, opłatę ustala się w drodze decyzji. Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia tj. ex nunc. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego z datą wsteczną, co narusza zasady wynikające z charakteru tych decyzji.

Konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną; tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość."

Moim zdaniem, nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, który stanowi: "Art. 194.

1. Opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym" - jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym i odnosi się tylko i wyłącznie do wskazania organu, który może ustalić opłatę w drodze decyzji, to jednak po pierwsze: brak jest wyraźnego przepisu, który wskazywałby na możliwość obciążenia rodziców opłatami za pobyt ich dziecka w placówce z datą wsteczną, czyli możliwość zaskakiwania wysokością tych opłat, innymi słowy: wciągnięcia rodziców "w pułapkę", do jakiej niewątpliwie należy "udzielenie pomocy" rodzicom w wychowaniu ich dziecka, a następnie obciążenie ich niemałymi kosztami tej "pomocy", jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, a po drugie: gdyby taki przepis pojawił się w ustawie zapewne budziłby poważne wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Z powyższych względów – moim zdaniem – zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2015 r. nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzją Starosty z dnia [...] 2015 r. Nr [...] powinny zostać uchylone.