Uzasadnienie
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 9 marca 2022 r, Nr GOPS.5211.17.1.2021 Wójt Gminy W. odmówił J. C. (dalej: skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. C. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z akt sprawy wynikało, że 25 października 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem z 8 października 2021 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M., zaliczającym ją na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności.
W toku postępowania ustalono, że matka skarżącego jest wdową, opiekę nad nią prawuje skarżący, będący kawalerem. Skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad matką i złożył oświadczenie, pod odpowiedzialnością karną, że ziemię którą posiadał użyczył pod uprawę sąsiadom. Skarżący posiada trzech braci jednak żaden z nich z uwagi na swoje sprawy zawodowe i rodzinne nie jest w stanie zaopiekować się matką.
Dalej ustalono, że matka skarżącego jest obłożnie chora, a jej stan zdrowia od około 3 miesięcy znacznie się pogorszył i uniemożliwił skarżącemu kontynuowanie pracy w gospodarstwie rolnym. Nie jest też możliwe podjęcie jakiegokolwiek innego zatrudnienia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z oświadczenia skarżącego oraz wywiadu środowiskowo z wynika, iż sprawowana opieka jest całodobowa. Matka wymaga pomocy przy wszystkich czynnościach życia codziennego, gdyż jest osoba leżącą, zapampersowaną i korzystającą z tlenoterapii. Sprawowana opieka polega min. na pomocy w codziennej toalecie, przygotowywaniu i sporządzanie posiłków - podawaniu ich do łóżka 3-4 razy dziennie, ubieraniu, rozbieraniu, kąpaniu, pomocy w przesadzaniu na stołek WC, lub zmianie pampersa, włączaniu i wyłączaniu aparatu tlenowego, smarowaniu i masowaniu maściami w razie bólu, zakładaniu i poprawianiu pasa ortopedycznego.
Ponadto do wyłącznych obowiązków skarżącego należy robienie zakupów do domu, zakupu leków, pampersów, zapewnienie odpowiedniej temperatury w domu, przygotowanie opału, palenie w piecu oraz na utrzymanie ciepła.
Na tej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma wątpliwości, co do potrzeby stałej opieki oraz prawidłowości jej sprawowania, uznano także za udowodnione, iż zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącego jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez osobę sprawującą opiekę. Nie mniej jednak stwierdzono, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po 25 roku zatem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Z tego powodu wydano decyzję odmowną uznając jednocześnie, że pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13, który stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zróżnicowania prawa do świadczenia w zależności od wieku powstania niepełnosprawności. Odwołujący dodał, iż opiekuje się matką całodobowo, a to uniemożliwia mu podjęcie pracy w gospodarstwie rolnym, a także podjęcie jakiegokolwiek innego zatrudnienia.
Decyzją z 3 sierpnia 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/433/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" wskazano, że wobec treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13, brak jest możliwości wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W zakresie pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy przywołał oświadczenia skarżącego co do stanu zdrowia matki i zakresu sprawowanej przez niego opieki, a także faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Następnie stwierdzono, że skarżący opiekuje się niepełnosprawną matką i przedstawiono charakter opieki uprawniającej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Końcowo organ stwierdził, że ustawodawca ograniczył pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. W ocenie organu za takim wyłączeniem przemawia fakt, iż w odróżnieniu od pracownika osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji więc organ uznał, że osoba taka nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na tej podstawie odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:
1/ art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez oparcie decyzji organu I instancji na przepisie art. 17 ust. 1b ustawy pomimo, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt K 38/13 przepis ten w zakresie, w jakim różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i nie mógł on stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji;
2/ art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie pomimo, że przepis ten ma pierwszeństwo stosowania w przypadku rolników przed art. 17 tej ustawy;
3/ art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie go w tej sprawie mimo, że nie ma on zastosowania w sprawach dotyczących rolników, którym jest skarżący;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie prowadzące do utrwalenia stanu niezgodne go z Konstytucją RP i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
2/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji zmieniającej przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką po mimo stwierdzenia braku podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b cyt. ustawy oraz przy błędnym zastosowaniu art. 17 ust. 1 cyt. ustawy;
2/ art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji na niekorzyść skarżące go w wyniku niezastosowania art. 17b ustawy, mimo, że organ l instancji prawidłowo zastosował ten przepis w niniejszej sprawie.
Do skargi skarżący dołączył: zaświadczenie lekarskie wskazujące na schorzenia matki oraz stwierdzające, że jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnej egzystencji wymagająca 24 godzinnej opieki; oświadczenie matki skarżącego, że syn sparuje nad nią całodobową opiekę oraz umowę użyczenia gruntu rolnego zawartą pomiędzy skarżącym, a R. C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Kolegium dokonało weryfikacji oświadczenia skarżącego (oświadczenie, karta akt nr 26). Wskazano też, że z materiału wynika, że skarżący opiekuje się niepełnosprawną matką, natomiast zdaniem Kolegium złożenie wyjaśnień, że wnioskodawca użyczył ziemię sąsiadom pod uprawę - nie jest wykazaniem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ stwierdził, że rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ponadto dodano, że skarżący ma jeszcze trzech braci w równym stopniu zobowiązanych alimentacyjnie wobec matki skarżącego. W tych okolicznościach odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznano za uzasadnioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
Materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1b i art. 17b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615).
Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 i ust. 1b cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Jednocześnie zgodnie z art. 17b cyt. ustawy W przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1).
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy.
Nie mniej jednak organ odwoławczy uchybił cytowanym na wstępie przepisom ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że skarżący jako rolnik nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne albowiem art. 17 ust. 1 cyt. ustawy odnosi się do rezygnacji lub niepodejmowania "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co w ocenie organu wskazuje na celowy i świadomy zamiar ustawodawcy nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Organ nie odniósł się przy tym do treści art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.
Regulacja art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych dotycząca przyznawania rolnikom, małżonkom rolników i domownikom rolników specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego została dodana z dniem 15 maja 2014 r. przez art. 17 pkt 4 z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2020 r., poz.1297). Uprzednio, kwestia ta budziła rozbieżności, które rozstrzygnęła uchwała siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, gdzie stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W obecnym stanie prawnym uzyskanie przez rolnika specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe, a przywołana wyżej teza uchwały przestała być aktualna (por. wyrok WSA w Krakowie z 27.02.2020 r., sygn. akt III SA/Kr 60/20, czy wyrok WSA w Krakowie z 30.06.2020 r., sygn. akt III SA/Kr 150/20).
Zatem organ odwoławczy powinien był uznać prawo skarżącego jako rolnika do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne i zbadać czy zachodzącą wszystkie przesłanki jego przyznania.
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do kwestii rezygnacji przez skarżącego z prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 17 ust. 2 cyt. ustawy) stwierdzając jedynie, że skarżący oświadczył, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ zakwestionował aby skarżący wykazał zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że w odpowiedzi na skargę organ nie może zawierać swoich ocen i stanowisk, które powinny znaleźć się w treści uzasadnienia decyzji, a się tam nie znalazły. Zatem to w treści rozstrzygnięcia musi znaleźć się ocena organu co do wykazania przez skarżącego zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Przy badaniu kwestii wspomnianego oświadczenia z art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ musi mieć na uwadze, że oświadczenie to winno wskazywać na całkowite zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego czy wykonywania w nim pracy. Zakres oświadczenia winien być zgodny z zakresem przewidzianym w art. 17b ust. 2 cyt. ustawy i oświadczenie winno być złożone w przewidzianej przez przepisy formie, aby mogło być uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Jakkolwiek nie ma obowiązku badania treści tego oświadczenia (tj. co do faktów) przez organy orzekające w sprawie, co jednak nie wyklucza możliwości oceny prawdziwości oświadczenia jako dowodu w sprawie. Ocena ta powinna się przy tym odbywać z poszanowaniem ogólnych reguł swobodnej oceny dowodów tym bardziej, że oświadczenie jest składane właśnie pod rygorem odpowiedzialności karnej, a odpowiedzialność za złożenie oświadczenia przerzucana jest na osobę, która dane oświadczenie składa.
Reasumując omawiane oświadczenie w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ nie mniej jednak wątpliwości te muszą znajdować oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie i nie mogą się opierać na gołosłownym twierdzeniu organu. W przypadku braku wątpliwości organu, oświadczenie złożone w przepisanej formie jest wystarczającym środkiem dowodowym w zakresie rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie powinno też umknąć organowi, że skarżący do skargi przedłożył umowę użyczenia swojego gruntu rolnego zawartą pomiędzy skarżącym, a R. C. Organ odwoławczy nie dokonał również oceny w zakresie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym, a sprawowaniem opieki nad matką. W swoich rozważaniach nie kwestionował stanu zdrowia matki skarżącego, ani faktu, że skarżący sprawuje nad nią opiekę. Przedstawił też charakter świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie wskazał jednak czy i dlaczego zakres tej opieki (której również nie zakwestionował) nie uzasadnia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zbadał w sposób wystarczający i nie odniósł się również do kwestii możliwości partycypacji w opiece nad matką rodzeństwa skarżącego.
Należy w tym miejscu zauważyć, że organ pierwszej instancji uznał, że wszystkie przesłanki przyznania świadczenia poza datą powstania niepełnosprawności zostały w przypadku skarżącego spełnione. Organ odwoławczy utrzymując w mocy negatywną dla strony decyzję organu pierwszej instancji, jednak z pominięciem przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie wskazał z jakich przyczyn uznał inaczej niż organ pierwszej instancji. Tak jak w przypadku oświadczenia z art. 17b ust. 2 cyt. ustawy, częściowo stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy uzupełnił w odpowiedzi na skargę, co w sposób oczywisty nie może być uznane za element rozstrzygnięcia. Stwierdził tam, że z uwagi na to, że skarżący jest rolnikiem może godzić pracę w gospodarstwie z opieką nad matką, a nadto ma trzech braci, którzy powinni współdziałać ze skarżącym w opiece nad matką.
Rozważania dotyczące możliwości godzenia pracy w gospodarstwie i opieki nad niepełnosprawną matką z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym faktu posiadania przez skarżącego rodzeństwa w równym stopniu zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych wobec matki, muszą zostać przez organ odwoławczy przeprowadzone i znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że w zaskarżonej decyzji organ dopuścił naruszenia art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie doszło do naruszenia reguł postepowania wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd dopatrzył się też naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19). Tego w decyzji organu drugiej instancji zabrakło.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259).