Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1678/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 125/21 w sprawie ze skargi Gminy Wolbrom na uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 30 listopada 2020 r. nr XXII/199/2020 w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii drogi powiatowej - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na brak jej uzasadnienia.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że "istotnie ustawodawca, dał możliwość radzie powiatu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej. Wyznaczył jednakże w tej materii pewne granice i wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Obowiązek wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii powiatowej, ciąży bezsprzecznie na organie uchwałodawczym. Pozbawiając więc wskazanej drogi kategorii drogi powiatowej, rada powiatu winna zatem wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym i stwierdzić, że wystąpiły one w odniesieniu do każdej z dróg zawartej w zaskarżonej uchwale. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w jej uzasadnieniu, co w kontrolowanym przypadku nie miało miejsca."

Mając powyższe na uwadze Rada Powiatu w Olkuszu uchwałą z dnia 7 września 2022 r. nr XXXIX/338/2022 ponownie pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi położonej na terenie Gminy Wolbrom, w skład której wchodzi ciąg ulic: Nowa, Mariacka (od skrzyżowania z ul. Nową do skrzyżowania z ul. Miechowską i Piłsudskiego), Miechowska (od skrzyżowania z ul. Mariacką i Piłsudskiego do Ronda 1 Pułku Ułanów Krechowieckich), stanowiący poprzednio odcinek drogi wojewódzkiej numer 783 zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały. Wyżej wymieniony odcinek drogi, na mocy ustawy o drogach publicznych, został zaliczony do kategorii drogi gminnej (§ 1 uchwały). W § 2 ww. uchwały zapisano, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Olkuszu. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§ 3 uchwały).

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) zwanej dalej w skrócie u.s.p. i art. 10 ust. 5c i 5e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693) zwanej dalej w skrócie u.d.p.

Uzasadniając uchwałę wyjaśniono, że jej przedmiotem jest pozbawienie kategorii drogi powiatowej ciągu dróg na terenie miasta Wolbromia o łącznej długości 2,892 km, będących wcześniej drogami kategorii wojewódzkiej, w którego skład wchodzą: a) ulica Nowa w całości, czyli o długości 143 m; b) odcinek ulicy Mariackiej od skrzyżowania z ulicą Nową do skrzyżowania z ulicą Miechowską i Piłsudskiego o długości 267 m; c) odcinek ulicy Miechowskiej od skrzyżowania z ulicą Mariacką i Piłsudskiego do Ronda 1 Pułku Ułanów Krechowieckich o długości 2482 m - z uwagi na to, że droga ta przestała spełniać przesłanki pozwalające na zaliczenie jej do dotychczasowej kategorii dróg powiatowych.

Powołując się na art. 10 ust. 5c u.d.p. wskazano, że rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, który na skutek uchwały Sejmiku Województwa został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. Przepis ten zgodnie z art.10 ust. 5e u.d.p. ma zastosowanie w sytuacji, gdy odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania został z mocy prawa pozbawiony dotychczasowej kategorii i został zaliczony do kategorii dróg powiatowych.

Posiłkując się ugruntowanym stanowiskiem zawartym w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1504/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 950/17) Rada wyjaśniła, że zastosowanie "kaskadowego" trybu pozbawiania kategorii dróg jest dopuszczalne, o ile spełnione zostały łącznie przesłanki: 1) droga została zaliczona do kategorii drogi powiatowej na podstawie uchwały, 2) droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej, 3) dekategoryzowany odcinek drogi jest proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanego od samorządu województwa w ramach dekategoryzacji drogi wojewódzkiej, 4) poinformowano burmistrza o zamiarze podjęcia uchwały co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Uzasadniając spełnienie ww. przesłanki nr 1 wskazano, że zgodnie z pismem Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2019 r. (znak: WIB.177.1.183.2019.KMARS) z dniem 8 października 2019 r. decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Nr 607/2019 z dnia 4 października 2019 r. (znak: WIB.771.1.183.2019.MKLO) o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego drogi wojewódzkiej nr 783 na odcinku stanowiącym południową obwodnicę miasta Wolbrom w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 783 w miejscowościach: Wolbrom, Chełm, Brzozówka, gmina Wolbrom, powiat olkuski, województwo małopolskie stała się ostateczna.

W związku z powyższym zgodnie z pismem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie z dnia 13 września 2019 r. (znak: ZDW/PW/2019/6349/DU1/DS.) odcinek drogi wojewódzkiej składający się ze znajdujących się na terenie miasta Wolbromia ulic: Krakowskiej, Rynek, Żwirki i Wigury, Nowej, Mariackiej, Miechowskiej o łącznej długości 3,849 km na podstawie art. 10 ust. 5e u.p.d. z mocy prawa został zaliczony do kategorii dróg powiatowych.

Motywując ziszczenie się ww. przesłanki z pkt 2 organ wskazał, że zgodnie art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż drogi krajowe i wojewódzkie, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Według Rady Powiatu przedmiotowa droga przestała spełniać i nie spełnia już wskazanych wyżej warunków pozwalających na dalsze zaliczanie jej do kategorii dróg powiatowych. Znajduje się na terenie miasta Wolbromia i w granicach administracyjnych miasta Wolbrom łącząc odcinki dróg wojewódzkich nr 783 i 794, które krzyżują się ze sobą w innym rejonie miasta. W związku z tym nie stanowi już obecnie połączenia siedzib sąsiednich gmin lub powiatów ani samodzielnie ani z wykorzystywaniem innych dróg kategorii powiatowej. Stanowi wyłącznie połączenie lokalne na potrzeby mieszkańców Wolbromia.

Dalej wyjaśniono, że do czasu oddania do użytku obwodnicy Wolbromia przedmiotową drogą odbywał się ruch pojazdów w kierunku Miechowa z innych kierunków, jak Olkusza, Krakowa, czy Pilicy. Budowa obwodnicy miała na celu wyprowadzenie ruchu tranzytowego w tym ciężkich pojazdów z centrum miasta. W momencie oddania do użytku obwodnicy Wolbromia ma ta obwodnica dużo lepsze parametry niż dotychczasowe połączenie drogowe, gdyż jest szersza, posiada lepszą nawierzchnię, pozwala na poruszanie się z większą dopuszczalną prędkością oraz w większym stopniu zapewnia bezpieczeństwo. Ruch pojazdów z Olkusza i Krakowa w kierunku Miechowa i w przeciwną stronę odbywa się tą drogą.

Również ruch pojazdów na kierunku Miechów - Pilica ze względu na powyższe okoliczności oraz fakt, że ul. Nowa i Mariacka są wąskie i kręte odbywa się w znacznym stopniu obwodnicą, ul. Krakowską i ul. Skalską, Rynek i Żwirki i Wigury. Ulice te stanowią drogę wojewódzką nr 794 lub też jak w przypadku ul. Krakowskiej od ul. Szosa Olkuska, Rynek od ul. Krakowskiej do ul. Żwirki i Wigury oraz ul. Żwirki i Wigury do ul. Nowa na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr LII/753/22 z dnia 29 kwietnia 2022 r. zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich z dniem 1 stycznia 2023 r. Z powyższych względów ciąg dróg powiatowych łącznej długości 2,892 km, w którego skład wchodzą ul. Nowa, Mariacka i Miechowska nie spełnia przesłanek drogi kategorii powiatowej.

Przechodząc do 3 przesłanki zastosowania "kaskadowego" sposobu pozbawiania dróg kategorii drogi powiatowej, wskazano na art. 10 ust. 5c u.d.p. zawierający wymóg, aby pozbawiany kategorii odcinek drogi był proporcjonalny do odcinka drogi otrzymanej od samorządu województwa w ramach "kaskadowego" pozbawiania kategorii. Rada Powiatu podała, że wymóg ten jest spełniony, bo odcinek dróg będący przedmiotem niniejszej uchwały wynosi, jak wskazano wyżej 2,892 km, a zatem jest on krótszy od odcinka dróg wojewódzkich, jakie stały się drogami kategorii powiatowej, którego długość wynosi 3,849 km. Pomiędzy tymi wartościami istnieje proporcjonalność, zatem również ten wymóg jest zachowany. Spełnienie przesłanki proporcjonalności wykazuje również mapa będąca załącznikiem do uchwały.

Wypełniając warunek nr 4 - Zarząd Powiatu pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. poinformował Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały. Burmistrz odniósł się negatywnie twierdząc, że przedmiotowa droga nie spełnia wymogów kategorii dróg gminnych. W ocenie Rady Powiatu dla dekategoryzacji w trybie "kaskadowym" spełnienie przesłanek zaliczenia do kategorii "niższej" (określonych w art. 7 ust.1 u.p.d.) nie ma znaczenia. Powyższe jest zgodne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. Kp 2/13, zgodnie z którym sejmik województwa nie będzie stosował definicji dróg publicznych w sposób pozytywny. Będzie kompetentny podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii - skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej będzie możliwe po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Podkreślono zatem, że przy dekategoryzacji drogi w trybie kaskadowym przesłanki zaliczenia do kategorii "niższej" są bez znaczenia prawnego.

Wskazano, że podjęcie przedmiotowej uchwały zostało poprzedzone dokonaniem oceny zgodnej z ww. poglądami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 125/21. Ocena objęła parametry techniczne i lokalizacyjne dekategoryzowanego odcinka drogi oraz obwodnicy, która ten odcinek zastąpiła. Obwodnica o większej szybkości i jakości komunikacji tj. większej szerokości, jakości nawierzchni, dopuszczalnej prędkości, potencjale bezpieczeństwa, przy zachowaniu odpowiedniej ilości zjazdów do miasta i zmniejszonym czynniku stresu komunikacyjnego dla kierowców przejęła połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, pozostawiając dla dekategoryzowanego odcinka drogi komunikację lokalną miasta. Obserwacja "natężenia ruchu" na przedmiotowej drodze tylko tę ocenę potwierdza. Ten stan rzeczy wykazuje, że przedmiotowy odcinek drogi nie spełnia już przesłanek zaliczenia do kategorii dróg powiatowych i przemawia za dekategoryzacją. Tym samym niniejsze uzasadnienie odnosi się do wszystkich kwestii określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyjaśniono, że niniejszą uchwałą dekategoryzowane są nie tylko ulice na całej długości, ale także ich odcinki. Są one ograniczone skrzyżowaniami z innymi drogami, co zostało wskazane w uchwale i uzasadnieniu oraz zostały określone ich długości. W ocenie Rady Powiatu takie opisanie dróg precyzyjnie określa, jakie odcinki dróg są przedmiotem uchwały bez konieczności oznaczania go na geodezyjnej mapie zasadniczej. Wskazano, że analogiczna uchwała Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 14 czerwca 2017 r nr XXVII/238/2017, która została poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1504/18 nie zawierała załącznika graficznego sporządzonego na mapie geodezyjnej do celów zasadniczych, co nie uznano za wadę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę strona skarżąca – Gmina Wolbrom zarzuciła Radzie Powiatu w Olkuszu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. a) art 10 ust. 5c w związku z art. 10 ust. 5e u.d.p. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które winno zawierać uzasadnienie spełnienia przesłanek zastosowania tych przepisów, tj. nie wykazano braku spełnienia przez przekazywane odcinki dróg kryteriów uzasadniających uznawanie ich za drogę powiatową wskutek zastąpienia ich drogą uprzednio kaskadowo przekazaną;
2. b) art. 6a ust. 1, 7 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 10 ust. 5c i 5e u.d.p. poprzez mylne przyjęcie, iż brak jest istnienia przesłanek umożliwiających skategoryzowanie przekazywanych dróg jako dróg gminnych z uwagi na fakt, że nie mają one charakteru lokalnego dla skarżącego, a także to, że organ nie sporządził uzasadnienie do uchwały i nie wskazał, w oparciu o co ustalił, że wskazane drogi utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi powiatowe i w oparciu o jakie obiektywne kryteria ustalił, że drogi te będą mogły stanowić drogę gminną, jak również nie dołączył do uchwały prawidłowego załącznika graficznego w postaci geodezyjnej mapy zasadniczej, pozwalającej na dokładne określenie przebiegu przekazywanych odcinków dróg oraz ich kilometrażu;
3. c) naruszenie art. 10 ust. 5e u.d.p. w zakresie zapisu § 1 zdanie drugie przedmiotowej uchwały poprzez przyjęcie, że dotychczasowy ciąg drogowy uzyskuje status drogi publicznej gminnej, podczas gdy skutek ten ma miejsce ex lege, zatem zapis uchwały w tym zakresie wynikający z § 1 zaskarżonej uchwały wychodzi poza upoważnienie ustawowe.

Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Olkuszu wniosła o oddalenie skargi powtarzając zawartą w uzasadnieniu uchwały argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

W tej sprawie Sąd uznał, że skarga strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza w istotnym zakresie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd przyjął, że takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Rady Powiatu Olkuskiego z dniu 7 września 2022 r. nr XXXIX w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi położonej na terenie Gminy Wolbrom, w skład której wchodzi ciąg ulic: Nowa, Mariacka (od skrzyżowania z ul. Nową do skrzyżowania z ul. Miechowską i Piłsudskiego), Miechowska (od skrzyżowania z ul. Mariacką i Piłsudskiego do Ronda 1 Pułku Ułanów Krechowieckich), stanowiący poprzednio odcinek drogi wojewódzkiej numer 783. Uchwała ta zawiera normy prawne skierowane bezpośrednio do adresatów znajdujących się poza strukturą administracji samorządowej Powiatu Olkuskiego. Skutkiem tej uchwały nastąpi to przeniesienie prawa własności drogi posiadającej dotychczas status drogi powiatowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu powiatowego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Znajduje to potwierdzenie w art. 76 ust. 2 i art. 77 u.s.p.

Jak przy tym wynika z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie każda sprzeczność uchwały z prawem uzasadnia jej unieważnienie. Dokonując wykładni art. 79 ust. 1 i z art. 79 ust. 4 u.s.p. należy stwierdzić, że tylko istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, a nieistotne naruszenie prawa nie daje podstawy do jej unieważnienia. Zaskarżona uchwała nie jest obarczona wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie należy uwzględnić ocenę prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 125/21, w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały nr XXII/199/2020. Zaskarżona w tej sprawie uchwała dotyczy tej samej sprawy, którą rozstrzygała uchwała nr XXXIX/338/2022. Stosownie zaś do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W poprzednio rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie unieważnił uchwałę nr XXII/199/2020z tego powodu, że wbrew treści art. 10 ust. 5c u.d.p. uchwała ta nie zawierała szczegółowego uzasadnienia pozwalającego na stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki zastosowania tego przepisu, tj. że zostały spełnione przesłanki pozwalające na przekazanie odcinka drogi powiatowej do kategorii dróg gminnych.

Dalej Sąd ten zawarł precyzyjne wskazówki dotyczące oceny, czy dany fragment drogi nadal spełnia przesłanki niezbędne go dalszego zaliczenia do kategorii dróg powiatowych, czy też je utracił. Sąd wskazał na następujące przesłanki:

1. 1) ustalenie, czy droga została zaliczona do kategorii drogi powiatowej na podstawie uchwały;
2. 2) wykazanie, że droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);
3. 3) ustalenie, że przeznaczony do pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinek tej drogi jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich;
4. 4) ustalenie, że nastąpiło poinformowanie burmistrza o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały na co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Te okoliczności uzasadniające spełnienie ww. przesłanek miały znaleźć się w uzasadnieniu uchwały i w ocenie Sądu ponownie rozstrzygającego sprawę, Rada Powiatu Olkuskiego zastosowała się do ww. wskazań.

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. został poinformowany o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że nastąpiło spełnienie przesłanki, zgodnie z którą na co najmniej 30 dni przed terminem podjęcia uchwały należy poinformować organ wykonawczy gminy o zamiarze podjęcia uchwały, skutkiem której nastąpi przekazanie drogi właśnie danej gminie. Jak przy tym wynika z akt sprawy, Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom udzielił odpowiedzi na to zawiadomienie pismem z dnia 4 lutego 2022 r., a zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 7 września 2022 r.

Nie ulega również wątpliwości, że z mocy prawa ciąg ulic opisany w zaskarżonej uchwale stał się drogą publiczną powiatową. Okoliczności tej nie kwestionuje ani strona skarżąca, ani strona przeciwna.

Także i trzecia przesłanka wynikająca z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 125/21, tj. istnienie drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do drogi powiatowej pozbawianej tej kategorii na podstawie zaskarżonej uchwały – została spełniona. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały i jak wynika z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie z dnia 13 września 2019 r. (znak: ZDW/PW/2019/6349/DU1/DS.) odcinek drogi wojewódzkiej składający się ze znajdujących się na terenie miasta Wolbromia ulic: Krakowskiej, Rynek, Żwirki i Wigury, Nowej, Mariackiej, Miechowskiej o łącznej długości 3,849 km na podstawie art. 10 ust. 5e u.d.p. z mocy prawa został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. Odcinek dróg będący przedmiotem niniejszej uchwały wynosi 2,892 km, a zatem jest on krótszy od odcinka dróg wojewódzkich, jakie stały się drogami kategorii powiatowej, którego długość wynosi 3,849 km. Pomiędzy tymi wartościami istnieje proporcjonalność.

W ocenie Sądu spełniona została także i ostatnia przesłanka niezbędna do zaliczenia danej drogi do kategorii dróg gminnych. Przesłanka ta wynika z art. 6a ust. 1 u.d.p. i polega ona na wykazaniu braku dalszego spełniania przez daną drogę wymogów określonych w definicji drogi powiatowej. Zgodnie z tym przepisem do kategorii dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż drogi krajowe lub wojewódzkie, jeżeli stanowią one połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Kontrolując zaskarżoną uchwałę wraz z jej uzasadnieniem należy stwierdzić, że fragment drogi stanowiący wskazany tam ciąg ulic nie stanowi – na skutek wybudowania tzw. obwodnicy Wolbromia połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, ani też połączenia siedzib gmin między sobą. Spełnienie tej przesłanki polega na tym, że dana droga stanowi podstawowe połączenie siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin lub siedzib gmin między sobą.

Podstawowy charakter połączenia polega na tym, że każdy racjonalnie poruszający się użytkownik drogi zamierzając w sposób jak najbardziej ekonomiczny oraz efektywny pokonać odległość między miastem powiatowym o siedzibą innej gminy (lub siedzibami gmin) wybierze właśnie taki sposób komunikowania (przejazdu). Przenosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje Rada Powiatu Olkuskiego, że na skutek wybudowania fragmentu drogi stanowiącej tzw. obwodnicę Wolbromia, ruch tranzytowy pomiędzy siedzibami gmin w powiecie olkuskim jak i pomiędzy Wolbromiem a siedzibami innych gmin odbywa się właśnie tak wybudowaną obwodnicą, która pozwala zarówno szybciej pokonać ten odcinek drogi, nie wjeżdżając do centrum miasta jak i jej stan techniczny jest lepszy niż wskazane w uchwale odcinki ww. ulic. Powyższe znajduje również potwierdzenie w materiale zdjęciowym załączonym do skargi.

Pozbawienie danego odcinak statusu kategorii drogi powiatowej nie oznacza, że przemieszczając się po takiej drodze nie będzie można w ogóle pokonać trasy pomiędzy siedzibami kilku gmin. Poruszający się po drodze (użytkownik, kierowca) może wybrać dowolny sposób przemieszczania się, nawet i taki, który przy dużo większym nakładzie czasu i kosztów pozwoli na skomunikowanie się pomiędzy siedzibami dwóch gmin. Nie ma przeszkód, aby np. odległość 10 kilometrów pomiędzy siedzibami gmin, które to siedziby łączy określona droga, pokonać innymi drogami o długości np. 50 kilometrów. System dróg publicznych pozwana na pokonanie odległości między dwoma punktami korzystając z wielu dróg. Istotą zaliczenia do danej kategorii drogi (w tej sprawie do drogi gminnej) jest wykazanie, że dany odcinek nie spełnia kryterium pozwalającego na zaliczenie jej do innej (wyższej) kategorii drogi.

Skoro ustawodawca w art. 6a ust. 1 u.d.p. jako podstawowy warunek stawia połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą to oznacza, że taki odcinek drogi ma spełniać wymóg podstawowego szlaku komunikacyjnego pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Podstawowy zaś szlak komunikacyjny to ten, który zarówno został wybudowany jako podstawowe (główne) połączenie takich siedzib jak i w sposób racjonalny wybierany jest przez największą liczbę użytkowników (kierowców) drogi.

Ponadto wbrew argumentacji strony skarżącej kwesta natężenia ruchu pojazdów lub w praktyce preferowanej przez kierowców drogi przejazdu przez dane miasto nie stanowi elementu definiującego taka drogę do kategorii dróg gminnych lub powiatowych. Okoliczności te nie zostały przez ustawodawcę wskazane jako definiujące drogi gminne lub powiatowe.

Oceniając niniejszą sprawę, a w szczególności mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że celem budowy tzw. obwodnicy Wolbromia było przejęcie ruchu drogowego, w tym tranzytowego z centrum miasta, tj. też m.in. z objętego uchwałą ciągu ww. ulic.

Ustosunkowując się do argumentacji skargi należy stwierdzić, że jest ona niezasadna. Przede wszystkim w tej sprawie obowiązkiem organów było zastosowanie się do wskazówek i w ocenie Sądu wskazówki te (wiążące także Sąd), zostały w sposób prawidłowy zastosowane.

Podsumowując zatem wbrew zarzutowi skargi, w którym Gmina podnosi, że objęte uchwałą ulice nie spełniają przesłanek drogi lokalnej i zakładanego na niej natężenia ruchu.

Argumentacja Rady Powiatu zawarta w zaskarżonej uchwale w tym zakresie jest spójna i logiczna, dlatego trudno wymagać, aby została poparta konkretnymi dowodami materialnymi w postaci badań, obliczeń i analiz. Wyjaśniono bowiem w uzasadnieniu, że "budowa obwodnicy miała na celu wyprowadzenie ruchu tranzytowego w tym ciężkich pojazdów z centrum miasta. W momencie oddania do użytku obwodnicy Wolbromia ma ona dużo lepsze parametry niż dotychczasowe połączenie drogowe, gdyż jest szersza, posiada lepsza nawierzchnię, pozwala na poruszanie się z większą dopuszczalną prędkością oraz w większym stopniu zapewnia bezpieczeństwo poruszania się ruch pojazdów z Olkusza i Krakowa w kierunku Miechowa i w przeciwną stronę odbywa się tą drogą.

Również ruch pojazdów na kierunku Miechów - Pilica ze względu na powyższe okoliczności oraz fakt, że ul. Nowa i Mariacka są wąskie i kręte odbywa się w znacznym stopniu obwodnicą, ul.Krakowską i ul. Skalska, Rynek i Żwirki i Wigury. Ulice te stanowią drogę wojewódzką nr 794 (...)".

W ocenie Sądu wbrew ostatniemu z podniesionych zarzutów skargi, Rada Powiatu Olkuskiego nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Istotnie, w § 1 zaskarżonej uchwały zawarto stwierdzenie, że wymieniony w tej uchwale odcinek drogi, na mocy ustawy o drogach publicznych, zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Zdaniem Sądu taki zapis był dopuszczalny bowiem odnosił się bezpośrednio do art. 10 ust. 5c u.d.p. Powołany przepis stanowi, że rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sam § 1 zaskarżonej uchwały nie kreuje skutku pozbawienia kategorii drogi powiatowej, ale jedynie uzupełnia § 1 zaskarżonej uchwały rozpoczynający się od słów dotyczących pozbawienia kategorii drogi publicznej powiatowej i odwołaniem do skutku ustawowego wynikającego z powołanego w art. 10 ust. 5c u.d.p. Zakwestionowane przez stronę skarżącą sformułowanie jedynie wskazuje, że po spełnieniu wymagań ustawowych (z ustawy o drogach publicznych) ciąg ww. ulic zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Treść § 1 zdania 2 zaskarżonej uchwały nie zawiera naruszenia prawa mającego charakter istotny.

Ponadto wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 125/21 wskazał na brak sporządzenia załącznika do wówczas zaskarżonej uchwały na geodezyjnej mapy zasadniczej, ale tylko dlatego, że w ocenie Sądu wówczas sporządzony załącznik graficzny był nieczytelny i nie pozwalał na określenie przebiegu samej drogi objętej "dekategoryzacją". Mając powyższe na uwadze w tej sprawie Sąd stwierdza, że dołączony do zaskarżonej uchwały załącznik graficzny czytelnie obrazuje przebieg drogi, a tym samym spełnia swoją podstawową funkcję, jaką jest jej czytelne odzwierciedlenie na mapie.

Z tych to powodów Sąd uznał powołane w skardze zarzuty naruszenia prawa za nieusprawiedliwione i skargę oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a.