Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. P. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 20 września 2023 r. (znak SKO.ŚR/4111/1043/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z 28 sierpnia 2023 r. (znak [...]) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 30 czerwca 2023 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, B. K. Do akt sprawy skarżąca dołączyła dokumentację medyczną matki, obrazującą stan zdrowia tej osoby z lat 2008 – 2022.
Organ przeprowadził wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalił m.in., że matka skarżącej jest po amputacji nogi, jest osobą schorowaną, pampersowaną, leżąco-siedzącą, poruszającą się za pomocą wózka inwalidzkiego. Wymaga ona stałej pomocy w czynnościach życia codziennego, gdyż nie jest w stanie zadbać o higienę, porządek, nie może też przygotować sobie posiłku. Opiekę nad matką sprawuje skarżąca – w wymiarze rzeczywistym, stałym oraz osobistym. W wywiadzie opisano poszczególne czynności opiekuńcze realizowane przez skarżącą w ciągu dnia. Odnotowano również, że skarżącą mieszka z matką oraz z trzema synami, którzy pracują i nie pomagają w opiece nad matką.
Burmistrz Miasta i Gminy, wskazaną na wstępie decyzją z 28 sierpnia 2023 r. odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach rozstrzygnięcia opisał ustalenia wywiadu środowiskowego oraz nawiązał do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów medycznych niepełnosprawnej które "potwierdzają ciężki stan zdrowia tej osoby". Wskazał, że w aktach jest oświadczenie skarżącej z 30 czerwca 2023 r., z którego wynika, że od czerwca 2022 r. nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Jednakże – zdaniem organu – skarżąca nie udokumentowała przebiegu swojego zatrudnienia. Jak oświadczyła, pracowała krótko przed urodzeniem dzieci i nie posiada żadnej dokumentacji potwierdzającej ten fakt. Po śmierci ojca skarżącej, stan zdrowia jej matki się pogorszył, co spowodowało, że zaprzestała ona poszukiwania pracy. Po przeprowadzonej u matki amputacji nogi, skarżąca stale się nią zajmuje.
Następnie organ przywołał treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że w sprawie tej występuje negatywna przesłanka przyznania skarżącej oczekiwanego świadczenia albowiem niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach przewidzianych we wskazanym przepisie.
W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca podała, iż jest jedyną osobą zajmującą się niepełnosprawną matką. Opieka obejmuje w szczególności przygotowanie oraz podanie posiłków, leków, sprzątanie oraz troskę o codzienną pielęgnację niepełnosprawnej. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż jej matka jest osobą przewlekle chorą, w tym na cukrzycę typu 2. oraz na nadciśnienie tętnicze.
W rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 20 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że w sprawie nie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z akt wynika, że skarżąca pozostawała krótkotrwale w zatrudnieniu, zanim urodziła dzieci (obecnie już dorosłe) i nie jest w stanie udokumentować tego faktu. Następnie była ona bierna zawodowo. Kolegium Odwoławcze wskazało, że matka skarżącej ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności od czerwca 2022 r., a skarżąca nie złożyła wniosku o świadczenie opiekuńcze w tamtym czasie, mimo, że oświadcza, że zajmowała się matką i już wówczas nie podejmowała zatrudnienia. SKO w Krakowie podało, że skarżąca, co do zasady, jest osobą bierną zawodowo, nie pracuje od urodzenia synów, co oznacza, że trudno jest uznać, że aktualnie nie podejmuje ona zatrudnienia, skoro nie miała zamiaru go podjąć przez tak długi okres czasu poprzedzający chorobę matki. Organ II instancji podał również, iż niepełnosprawna, poza skarżącą, ma również pełnoletniego syna zamieszkującego w nieodległej miejscowości, który też jest zobowiązany pomóc matce.
W skardze na opisaną wyżej decyzje skarżąca domagała się jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającego tę decyzję rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzuciła obrazę prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Skarżąca wskazała m.in., że dotychczas utrzymywała się z renty po zmarłym mężu, a gdy renta ta została jej odebrana zamierzała znaleźć zatrudnienie, jednak ograniczone to zostało koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżąca wskazała również na stale pogarszający się stan matki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuję:
Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.) Przepis ten mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Podkreślić trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.
Przedstawione wyżej, ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazują, że nieuprawnione jest utożsamianie dopuszczalności nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze stwierdzeniem jedynie faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, bez uwzględniania przesłanki nieodzowności rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania pracy) – spowodowanej tą właśnie opieką. Jak przy tym akcentuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), że wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Trafnie też zauważył NSA w wyroku z 12.10.2021 r. (sygn. akt I OSK 493/21), że o tym, czy istnieje związek przyczynowy w rozumieniu wyżej wskazanym, decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna.
Zatem, dysponowanie przez niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności samo przez się nie wyklucza, ani nie znosi powinności badania – w kontekście sygnalizowanego wyżej związku przyczynowego – jaki jest zakres czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę i czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście zakres ten uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Przyjętym przez organ odwoławczy motywem rozstrzygnięcia było to, iż nie występował w tej sprawie związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką realizowaną względem matki. W tym aspekcie organ odwoławczy akcentował, że skarżąca "co do zasady jest osobą bierną zawodowo, nie pracuje od urodzenia synów, co oznacza, że trudno jest uznać, że aktualnie nie podejmuje ona zatrudnienia, skoro nie miała zamiaru go podjąć przez tak długi okres czasu poprzedzający chorobę matki." Podobną argumentację znaleźć można także w decyzji organu I instancji (k. 3 tej decyzji, k. 39 akt adm.).
Zdaniem Sądu, argument zaprezentowany przez orzekające organy administracji nie uprawniał do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzec bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 87/22). Podkreślić więc trzeba, że nie sposób a priori wykluczać tego, że u osoby biernej zawodowo, dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, które uzasadniałoby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej.
Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżąca, przed złożeniem wniosku o to świadczenie, nie podejmował zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad matką, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r.; sygn. akt III SA/Gd 410/20). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.
W tej natomiast sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jej matka dysponowała orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt nie wynikają przy tym jakiekolwiek okoliczności pozwalające przyjmować, że z uwagi na wiek, czy stan zdrowia, skarżąca nie ma możliwości podjęcia pracy (zatrudnienia), a w konsekwencji, nie można było z góry wykluczyć tego, że aktualnie (tj. w dacie składania wniosku oświadczenie pielęgnacyjne) brak podejmowania przez nią pracy zarobkowej (zatrudnienia), mógł być spowodowany właśnie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Sądu, zanegowanie więc tej przesłanki przez organy, w oparciu o ocenę tzw. historii zatrudnienia – z przedstawionych wyżej względów – nie było uprawnione. Kluczowym bowiem było przesądzenie, czy aktualnie istniejące uwarunkowania zdrowotne niepełnosprawnej są tego rodzaju, że zakres opieki jaki osoba ta wymaga, wyklucza możliwość podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna. Ten natomiast aspekt sprawy wymagał zbadania skali i charakteru nieodzownej opieki, jaka realizowana jest przez skarżącą względem jej niepełnosprawnej matki. Dostrzec trzeba, że w aktach sprawy znajduje się obszerna dokumentacja medyczna niepełnosprawnej – zaoferowana organom przez skarżącą. Dokumentacja ta pozostała poza zakresem uwagi orzekających organów administracji publicznej. Żaden bowiem z organów nie dokonał analizy zakresu czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki na matką z perspektywy schorzeń występujących u tej osoby.
Inaczej mówiąc, żaden z organów administracji nie przeprowadził oceny dowodów znajdujących się w aktach w kontekście odniesienia ich do spełnienia przez skarżącą normatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. Powyższe niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnio wskazanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji nie zawierają tych elementów, w tym nie obrazują oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) przedłożonych przez skarżącą w celu wykazania spełnienia przesłanek przyznania jej oczekiwanego prawa, jak też dowodów przeprowadzonych przez organ z urzędu (ustaleń wywiadu środowiskowego).
Wskazane naruszenie jest zatem tego rodzaju, że uniemożliwia dalej idącą kontrolę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uchybienie to trzeba było zatem zakwalifikować jako takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy, odmiennie niż organ I instancji - jako powód odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, iż niepełnosprawna ma jeszcze syna, który powinien współpartycypować w opiece nad nią. Stwierdzić jednak trzeba, że istnienie innych osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji względem osoby wymagającej opieki nie w każdym przypadku musi samoistnie przesądzać o rozstrzygnięciu negatywnym. Okoliczność ta podlegać może bowiem ocenie przez prymat ogółu okoliczności danej sprawy; ściśle biorąc, jest nie tyle autonomiczną przesłanką negatywną, ile elementem, który wpływać może na ocenę związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia wnioskodawcy, a opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Istotne przy tym będzie to, czy inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, obiektywnie mogą w tej opiece współuczestniczyć (por. wyrok WSA w Krakowie z 17.10.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 426/23).
Skoro szczegółowych ustaleń, ani też ocen w powyższym zakresie nie przeprowadziły orzekające organy administracji, to nie sposób było przyjmować, jak uznało SKO w Krakowie, że przedstawiona okoliczność rzutować może na przyjmowany kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi pełne, merytoryczne badanie tej sprawy. Oceni dowody znajdujące się w aktach sprawy oraz odniesie te oceny do ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, o ile organ uzna to za nieodzowne, rozważy także potrzebę dalszego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w kierunku pozyskania wiedzy o stanie zdrowia matki skarżącej oraz związanego z tym stanem zakresu opieki realizowanej przez opiekuna, co przejawiać się może np. w ponowieniu wywiadu środowiskowego, tudzież pozyskaniu dokumentu oceny pacjenta wg skali Barthela. Organ będzie miał też na względzie, że – wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu wskazanego przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r.; sygn. akt K 38/13).
Mając na uwadze zaprezentowane wyżej rozważania i oceny, Sąd uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).