Uzasadnienie
W toku postępowania sądowoadministracyjnego ze skarg Wojewody Małopolskiego na § 3 pkt 3 lit. i; § 3 pkt 4 lit. f, g, i; § 3 pkt 5 lit. a i b; § 3 pkt 8 uchwał Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2014 r.: Nr XCIX/1495/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy I Stare Miasto w Krakowie, Nr XCIX/1496/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy II Grzegórzki w Krakowie, Nr XCIX/1497/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy III Prądnik Czerwony w Krakowie, Nr XCIX/1498/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy IV Prądnik Biały w Krakowie, Nr XCIX/1499/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V Krowodrza w Krakowie, Nr XCIX/1500/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy VI Bronowice w Krakowie, Nr XCIX/1501/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy VII Zwierzyniec w Krakowie, Nr XCIX/1502/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy VIII Dębniki w Krakowie, Nr XCIX/1503/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy IX Łagiewniki-Borek w Krakowie, Nr XCIX/1504/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy X Swoszowice w Krakowie, Nr XCIX/1505/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XI Podgórze Duchackie w Krakowie, Nr XCIX/1506/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XII Bieżanów-Prokocim w Krakowie, Nr XCIX/1507/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XIII Podgórze w Krakowie, Nr XCIX/1508/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XIV Czyżyny w Krakowie, Nr XCIX/1509/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XV Mistrzejowice w Krakowie, Nr XCIX/1510/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XVI Bieńczyce w Krakowie, Nr XCIX/1511/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XVII Wzgórza Krzesławickie w Krakowie, Nr XCIX/1512/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy XVIII Nowa Huta w Krakowie, P. K. złożył pismo z dnia 12 maja 2015 r. zatytułowane "Zgłoszenie udziału w postępowaniu" w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2014 r., Nr XCIX/1499/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V Krowodrza w Krakowie, kwestionując zgodność z prawem § 1 ust. 4 pkt 7, § 63 – 71, § 83 ust. 4, § 84 ust. 1, § 112 ust. 6, § 157 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 tej uchwały i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie. Sąd zakwalifikował powyższe stanowisko P. K. jako wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.
Według art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z art. 33 § 2 cytowanej ustawy udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 33 cyt. ustawy odwołuje się zatem w obydwu ustępach do pojęcia "postępowania administracyjnego".
Zgodnie z poglądami orzecznictwa, w świetle art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II OZ 301/09, publikowane na stronie internetowej NSA, postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09).
W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko uchwale w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V Krowodrza w Krakowie. Uchwała ta zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 33 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1501/03, Lex nr 166987; wyrok NSA z dnia 9 lutego 1994 r., SA/Gd 2470/93, Lex nr 10611). Tryb postępowania w sprawie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej gminy nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Nie mamy tu zatem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwałodawcza jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
Ugruntowany jest już pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (tak Naczelny Sądu Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., II OZ 216/12; postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OZ 695/11; postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2011 r., II OZ 362/11 i postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowieniu z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 17/08; LEX 459415; postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II OZ 23/14; postanowienie NSA z dnia 5 maja 2015 r., II OZ 349/15; postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OZ 345/15). Przedmiotowa uchwała podlegała zaskarżeniu przez P. K. wyłącznie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Odrębność postępowania uchwałodawczego dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej gminy, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Małopolskiego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Jak podkreśla NSA w postanowieniu z dnia 7 lipca 2010 r., II OZ 657/10, postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy.
Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego (por. też postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10; postanowienie NSA z dnia 17 września 2009 r., II OZ 754/13). Dodatkowo należy podkreślić, że przedmiotem postępowania ze skarg organu nadzoru w niniejszej sprawie są wyłącznie § 3 pkt 3 lit. i; § 3 pkt 4 lit. f, g, i; § 3 pkt 5 lit. a i b; § 3 pkt 8 uchwał Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2014 r.: Nr XCIX/1495/14, w tym uchwały Nr XCIX/1499/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V Krowodrza w Krakowie. Wnioskodawca natomiast kwestionuje zgodność z prawem § 1 ust. 4 pkt 7, § 63 – 71, § 83 ust. 4, § 84 ust. 1, § 112 ust. 6, § 157 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 tej uchwały. Wniosek dotyczy zatem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem nie są przepisy § 1 ust. 4 pkt 7, § 63 – 71, § 83 ust. 4, § 84 ust. 1, § 112 ust. 6, § 157 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 uchwały Nr XCIX/1499/14 w sprawie organizacji i zakresu działania Dzielnicy V Krowodrza w Krakowie.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w niniejszej sprawie działając na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.