Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1723/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak: SKO-PS-4110-70/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu

1. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Jodłownik z dnia 31 maja 2022 r. znak: GOPS.5026.1.2019 w części dotyczącej ustalenia P. S. (dalej: skarżący) odpłatności za pobyt jego ojca S. S. w Domu Pomocy Społecznej w R. oraz
2. - uchyliło decyzję Wójta Gminy Jodłownik z dnia 31 maja 2022 r. znak: GOPS.5026.1.2019 w części dotyczącej nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 31 maja 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jodłowniku, działając z upoważnienia Wójta Gminy Jodłownik, ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej w R. w kwocie:

1. - 2.594,66 zł miesięcznie za okres od 1.03.2019 r. do 30.04.2019 r. 2.093,55 zł za okres od 1.05.2019 r. do 31.05.2019 r. 2.400,05 zł miesięcznie za okres od 1.06.2019 r. do 31.10.2019 r. 2.064,69 zł miesięcznie za okres od 1.11.2019 r. do 31.03.2020 r. 2.239,69 zł miesięcznie za okres od 1.04.2020 r. do 31.10.2020 r. 1.717,10 zł za okres od 1.11.2020 r. do 23.11.2020 r. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ wyjaśnił, że ojciec skarżącego przebywał w Domu Pomocy Społecznej w R. od dnia 1 marca 2019 r. do 23 listopada 2020 r., tj. do dnia w którym zmarł. Był on osobą rozwiedzioną, a jedynym jego żyjącym dzieckiem jest skarżący.

Następnie w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, a zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej: u.p.s.), obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do DPS, przy czym osoby te i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełna odpłatność. Wskazano także, że zarządzeniem Starosty Limanowskiego nr 32/2019 z dnia 15 lutego 2019 r. został ustalony miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w R., który od 1.03.2019 r. wynosi 3.226,00 zł. Organ przedstawił zestawienie miesięcznych opłat za pobyt ojca skarżącego w DPS w R., jakie pokrywała Gmina Jodłownik oraz jakie pokrywał on, jako mieszkaniec tego Domu. I tak za okres:

od 1.03.2019 r. do 30.04.2019 r. gmina wnosiła opłatę 2.594,66 zł, a mieszkaniec 631,34 zł, od 1.05.2019 r. do 31.05.2019 r. gmina wniosła opłatę 2.093,55 zł, a mieszkaniec 1.132,45 zł, od 1.06.2019 r. do 31.10.2019 r. gmina wnosiła opłatę 2.400,05 zł, a mieszkaniec 825,95 zł, od 1.11.2019 r. do 31.03.2020 r. gmina wnosiła opłatę 2.064,69 zł, a mieszkaniec 1.161,31 zł,

1. - od 1.04.2020 r. do 31.11.2020 r. gmina wnosiła opłatę 2.239,69 zł, a mieszkaniec 1.161,31 zł, przy czym w związku ze zgonem mieszkańca, za miesiąc listopad 2020 r. dokonano korekty tej opłaty i gmina wniosła opłatę 1.717,10 zł.

Dalej w uzasadnieniu decyzji podano, że na miesięczny dochód skarżącego składają się jego wynagrodzenie w wysokości 1.700 euro oraz byłej żony ok. 720 euro, czyli łączny ich dochód wynosi 2.420 euro, nie licząc przyznanych zasiłków na dzieci, ani wysokości kredytów. W przeliczeniu na PLN, licząc po kursie z dnia 8.10.2019 r. dochód ten wynosi 10.481,02 zł. Zaznaczono, że organ ustalił, iż posiadany dochód na osobę w rodzinie skarżącego jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty, nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, w jakich przypadkach można osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, na ich wniosek, zwolnić całkowicie lub częściowo z tej opłaty i stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do całkowitego lub częściowego zwolnienia z tej opłaty. Zaznaczono, że kwota odpłatności za poszczególne miesiące została ustalona w wysokości stanowiącej różnicę między średnio miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS w R., ustalonym i ogłoszonym w trybie art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a kwotą jaką pokrywał mieszkaniec DPS.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie określił opłaty, jakie powinien ponosić ojciec skarżącego, przez co zawyżył kwoty opłat wnoszonych przez Gminę Jodłownik w stosunku do opłat, jakie winne być przez nią poniesione. Według skarżącego jego ojciec od maja 2020 r. do dnia swojej śmierci przekazywał na rzecz opłat za swój pobyt w DPS 67,28 % swojego dochodu, a nie 70 %, natomiast Gmina pokrywała pozostałą opłatę w wysokości nie 30% ale 32,72%.

Skarżący podniósł także, że wysokość jego dochodu jest całkowicie odmienna od przyjętej przez organ, gdyż organ ustalił dochód na podstawie informacji zawartych we wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r. całkowicie ignorując późniejsze pisma w sprawie.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w uzasadnieniu decyzji wskazało, że skarżący wraz z żoną M. Z. oraz dwojgiem ich małoletnich dzieci, stanowią czteroosobową rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., gdyż wspólnie zamieszkują i gospodarują. Na miesięczny dochód rodziny skarżącego składają się: jego wynagrodzenie w wysokości ok. 1700 euro oraz byłej żony w kwocie ok. 720 euro, nie licząc zasiłków przyznanych na dzieci ani wysokości kredytów. Łączny dochód miesięczny tej rodziny wynosi więc 2.420 euro, co w przeliczeniu na PLN, licząc po kursie z dnia 8.10.2019 r. odpowiada kwocie 10.481,02 zł, A zatem dochód na osobę w rodzinie skarżącego znacznie przekraczał kwotę 1.584,00 zł stanowiącą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, bo wynosił 2.620,25 zł (10.481,02 zł: 4 osoby) i kwota dochodu rodziny skarżącego pozostająca po wnoszeniu opłat za pobyt ojca w DPS nie byłaby niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza także kwotę 1.800,00 zł stanowiącą obecnie 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w § 1 pkt 1 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021r. poz.1296), bowiem wynosi 2.620,25 zł. Kwota dochodu rodziny skarżącego pozostająca po wnoszeniu opłat za pobyt ojca w DPS nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W związku z powyższym skarżący powinien wnieść opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w R. w wysokości stanowiącej różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w tym Domu, a opłatami jakie wnosił jego ojciec i które zostały określone w zaskarżonej decyzji, a więc w kwocie:

1. - 2.594,66 zł miesięcznie za okres od 1.03.2019 r. do 30.04.2019 r.
2. - 2.093,55 zł za okres od 1.05.2019 r. do 31.05.2019 r.
3. - 2.400,05 zł miesięcznie za okres od 1.06.2019 r. do 31.10.2019 r. 2.064,69 zł miesięcznie za okres od 1.11.2019 r. do 31.03.2020 r. 2.239,69 zł miesięcznie za okres od 1.04.2020 r. do 31.10.2020 r. 1.717,10 zł za okres od 1.11.2020 r. do 23.11.2020 r.

Odnosząc się do zarzutu ponoszenia przez ojca skarżącego zawyżonych opłat za pobyt w DPS, Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 61 ust. 2 ustawy, mieszkaniec DPS nie musi wnosić opłatę za pobyt w tym Domu w wysokości 70% swojego dochodu, lecz w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Wobec tego wnoszone przez ojca skarżącego od maja 2020 r. do dnia swojej śmierci opłaty w wysokości 67,28 % jego dochodu, nie stanowiły naruszenia wyżej wskazanego przepisu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnie określonego dochodu skarżącego, Kolegium wskazało, że w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego ze skarżącym ze względu na miejsce jego zamieszkania, sytuacja rodziny została ustalona na podstawie twierdzeń zawartych we wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r. Jak ustalono, na miesięczny dochód rodziny skarżącego składają się: jego wynagrodzenie w wysokości ok. 1700 euro oraz byłej żony w kwocie ok. 720 euro, nie licząc zasiłków przyznanych na dzieci ani wysokości kredytów. Łączny dochód miesięczny tej rodziny wynosi więc 2.420 euro, co w przeliczeniu na PLN, licząc po kursie z dnia 8.10.2019 r. odpowiada kwocie 10.481,02 zł.

Co do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena, czy w danej konkretnej sprawie zachodzą przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu, który wydał decyzję, jednakże w przypadku nadania takiego rygoru, organ ten jest wówczas zobowiązany do stosownego uzasadnienia swojego stanowiska gdyż przepis art. 108 § 1 k.p.a. przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności. Przepis ten wyraźnie stanowi w jakich konkretnie przypadkach rygor może zostać decyzji nadany i jakiekolwiek naruszenie prawa w przedmiocie dopuszczalnych przesłanek jego nadania, stanowi podstawę do podważenia tego rygoru. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, na tę okoliczność w decyzji nie zamieścił żadnego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w DPS, oraz o uchyleniu decyzji w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak zebrania całego materiału dowodowego, w tym zaniechanie: analizy okoliczności przedstawionych w pismach skarżącego załączonych do niniejszej sprawy, jak również w sprawie o znaku SKO-PS-4110-86/20, a dotyczących nieprawidłowego ustalenia dochodu skarżącego oraz M. Z. ustalonego na podstawie pisma skarżącego z dnia 12 czerwca 2019 r.; oraz braku uwzględnienia zmiany dochodu skarżącego oraz M. Z. w sytuacji, gdy zmiana dochodu była wielokrotnie wskazywana i udowadniana organowi;
3. b. art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z orzeczeń sądowych wskazanych w pismach skarżącego w sprawie pod znakiem SKOPS-4110-86/20 oraz w piśmie z 4 maja 2022 r. na okoliczność ustalenia sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącego; braku otrzymywania przez M. Z. zasiłku rodzinnego w kwocie 720 euro; wykazania przez skarżącego rażącego naruszenie przez ojca skarżącego obowiązków rodzinnych, względnie obowiązków alimentacyjnych, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zostały wyjaśnione wszystkie istotne fakty w niniejszej sprawie;
4. c. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie wybiórczego materiału dowodowego,
5. d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionych przez skarżącego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności dowodów wskazujących na dochód skarżącego i jego rodziny oraz powodów, dla których Gmina Jodłownik raz pobierała od ojca skarżącego opłatę za jego pobyt w DPS w wysokości 70 % uzyskiwanych dochodów (tak np. od 1 marca 2019 r. do 29 lutego 2020 r.), a w późniejszym okresie w wysokości około 67%; jak również dowodów przemawiających za brakiem obowiązku wnoszenia opłat przez E. B. (córkę drugiej żony ojca);
6. e. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. - poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe wskutek śmierci ojca skarżącego,
7. f. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego nieobowiązującego w dniu jej wydania,
8. g. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego przez organy o zebranym materiale dowodowym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czym naruszono prawo sprawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;
9. h. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w części, podczas gdy decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona w całości, względnie postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, i. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia prawidłowego dochodu skarżącego i jego rodziny;
10. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
11. a. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 4 pkt 2 i 7 oraz art. 8 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolne uznanie, że skarżący spełnia kryterium dochodowe pozwalające organowi zobowiązać go do opłacania pobytu jego ojca w DPS, podczas gdy na chwilę wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie spełniał kryterium dochodowego, a jego dochód został błędnie obliczony, a ponadto błędne określenie kwoty jaką skarżący ma zwrócić i niewzięcie pod uwagę zmian opłat wnoszonych zastępczo przez Gminę Jodłownik oraz zmian w dochodzie ojca skarżącego, które miały miejsce podczas całego jego pobytu w DPS,
12. b. art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że była żona skarżącego uzyskuje zasiłek rodzinny w kwocie 720 euro miesięcznie, gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji zasiłek ten nie przysługuje i zignorowania ww. okoliczności pomimo posiadania informacji w tym zakresie przez organ, jak również uznanie, iż ww. zasiłek wchodzi w skład dochodu, w sytuacji gdy jest on zasiłkiem celowym, a w konsekwencji nie podlega wliczenia do dochodu zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s.,
13. c. art. 107 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w zw. z § 8 Rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego poprzez zaniechanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, jak również zaniechanie zwrócenia się o zaktualizowane oświadczenie majątkowe, a w konsekwencji brak ustalenia prawidłowego dochodu skarżącego oraz jego rodziny; brak zrelatywizowania uzyskiwanych w Austrii dochodów, w stosunku do kosztów życia w tym kraju, co doprowadziło do uznania, że dochody i koszty utrzymania w Austrii odpowiadają wartościom uzyskiwanym w Polsce, podczas gdy koszty życia w tym kraju są o wiele wyższe, jak również brak ustalenia faktycznej sytuacji finansowej, rodzinnej, jak i zdrowotnej skarżącego,
14. d. art. 64 pkt 7 u.p.s. w zw. z art. 2 ustawy z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej poprzez zaniechanie zwolnienia skarżącego w całości od ponoszenia opłat za pobyt ojca skarżącego w DPS w sytuacji, gdy skarżący wykazał rażące naruszenie przez ojca obowiązków rodzinnych, względnie obowiązków alimentacyjnych, co powinno doprowadzić do umorzenia postępowania w sprawie, względnie do zwolnienia skarżącego w całości od ponoszenia opłat,
15. e. art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez błędną wykładnie pojęcia "nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu" i uznanie, iż pozwala ono na dowolne ustalenie odpłatności ojca skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, iż w sytuacji, gdy dochód ojca skarżącego nie wystarcza na poniesienie przez niego kosztów za pobyt w DPS powinna być pobrana opłata w wysokości równej 70%, a zatem jeżeli powstały wątpliwości prawne powinny zostać one rozstrzygnięte na korzyść skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że dochody przebywającego w domu pomocy społecznej ojca skarżącego nie wystarczały na pokrycie kosztów jego pobytu w placówce. Zaszła zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów pobytu od jego zstępnego tj. skarżącego.

Jak wskazał tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2021 r., sygn. III SA/Kr 319/21, nie jest zasadne twierdzenie, iż postępowanie administracyjne winno zostać umorzone z uwagi na śmierć mieszkańca domu pomocy społecznej, gdyż ta nastąpiła w trakcie jego pobytu w DPS, a obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w DPS ma charakter majątkowy i nie wygasa wraz ze śmiercią osoby przebywającej w DPS. Obowiązek ten ustaje w dacie śmierci tejże osoby, zatem osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca DPS, winny ponosić tę opłatę jedynie do daty jego śmierci

W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżący z mocy przepisów obowiązującego prawa zobligowany był partycypować w kosztach utrzymania ojca przebywającego w DPS. Do obowiązku organów należało zatem ustalenie uzyskiwania przez niego dochodu w wysokości, o której stanowi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. jako warunku ustalenia przez organ opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Jak wyżej już wskazano, obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, o ile nie został zwolniony z opłat w trybie art. 64 u.p.s., uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. posługuje się pojęciem "dochodu na osobę w rodzinie", które zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 6 pkt 3 u.p.s. jako dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Dochodem rodziny zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązkiem organu orzekającego o ustaleniu opłaty tytułem ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, jest przede wszystkim rzetelne ustalenie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w DPS a następnie zweryfikowanie ich sytuacji dochodowej, w tym prawidłowe ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 11 czerwca 2018 r. składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. I OPS 7/17 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), NSA wskazał, że należy mieć na uwadze, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany wysokości opłaty za pobyt w DPS. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat), jak i osób, które w świetle art. 61 ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób, albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64, powodują że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku ze zmieniającymi się okolicznościami.

Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób, na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy, może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej.

Tymczasem organy oparły się w tym zakresie na jednym z pism skarżącego z dnia 12 czerwca 2019 r., które nie jest w swej treści jednoznaczne, bowiem na podstawie zaświadczenia o zarobkach w marcu i kwietniu 2019 r. skarżący wskazuje i wykazuje, że jego dochody wynoszą średnio 1 700 euro (w marcu 2019 r. – 1 642, 49 euro + 115, 89 euro = 1 758, 38 euro, w kwietniu 2019 r. - 1 754, 38 euro), natomiast w okresie zimowym spadają do kwoty 1 158, 90 euro. Skarżący ponadto podniósł i wykazał, że w lutym 2019 r. jego dochód z uwagi na niezdolność do pracy i pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, wyniósł 1 081, 64 euro. W odwołaniu z dnia 25 października 2019 r. natomiast skarżący wskazuje, że kwotę 1 158, 90 euro otrzymuje co najmniej przez 4 miesiące w roku, podnosi ponadto, że od 1 stycznia 2018 r. do dnia sporządzenia odwołania otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 1 360, 28 euro miesięcznie.

Następnie skarżący przedłożył zaświadczenie z dnia 13 stycznia 2021 r., wskazujące, że otrzymał zasiłek dla bezrobotnych w kwotach dziennych wskazanych w tym zaświadczeniu w okresach: od 8 sierpnia do 20 października 2019 r., od 21 grudnia 2019 r. do 19 stycznia 2020 r. i od 21 do 29 marca 2020 r.; a także zaświadczenie z dnia 14 stycznia 2021 r., wskazujące, że M. Z. otrzymała zasiłek doraźny, również dla osoby bezrobotnej, w kwotach dziennych wskazanych w tym zaświadczeniu w okresach: od 2 września do 11 grudnia 2019 r., od 16 grudnia 2019 r. do 17 stycznia 2020 r. i od 13 marca do 31 października 2020 r. Skarżący nie wykazał natomiast dochodów uzyskiwanych przez siebie w okresach: od 1 maja do 7 sierpnia 2019 r., od 21 października do 20 grudnia 2019 r., od 20 stycznia do 20 marca 2020 r. i od 30 marca do 31 października 2020 r. (w odwołaniu z dnia 24 lutego 2021 r. wskazał jedynie, że poza zasiłkiem dla bezrobotnych za część miesiąca w kwocie 351, 04 euro, w marcu 2020 r. otrzymał wynagrodzenie w kwocie 1 670, 44 euro, w kwietniu 2020 r. w kwocie 1 894, 12 euro i w maju 2020 r. w kwocie 1 859, 22 euro), a także czy M. Z. uzyskiwała dochody w okresach: od 12 do 15 grudnia 2019 r. i od 18 stycznia do 12 marca 2020 r., czy też nie otrzymała w tym czasie zasiłków ze względu na dochód rodziny.

Odnosząc się dalej do zarzutów skarżącego, należy wskazać, że skarżący nie wykazał aby kwota 720 euro przypadająca jego byłej żonie była jej wypłacana krócej niż do dnia 1 września 2019 r., zatem do tej daty powinna być wliczana do dochodu rodziny, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że jest to jakiekolwiek świadczenie z katalogu określonego w art. 8 ust. 4 u.p.s., którego nie wlicza się do dochodu, a katalog z art. 8 ust. 4 jest katalogiem zamkniętym i w żaden sposób nie może być interpretowany rozszerzająco. Analogicznie świadczeniem takim nie jest zasiłek doraźny wypłacany osobie bezrobotnej nieposiadającej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Mając natomiast na uwadze treść art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, organy winny jednoznacznie ustalić dochody rodziny skarżącego w całym okresie od 1 lutego 2019 r. do 31 października 2020 r., z uwagi na wykazaną przez skarżącego ich zmienność, czego nie uczyniły i w tym celu winny wezwać skarżącego do przedłożenia brakujących dokumentów wykazujących te dochody we wskazanym okresie wraz z tłumaczeniem tych dokumentów na język polski.

Wskazać w związku z tym trzeba także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., t.j. poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez liczbę członków rodziny, a następnie odjęcie od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. I OSK 2820/16, z dnia 23 października 2018 r., sygn. I OSK 2776/17, z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 323/19 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 884/12, opubl. w CBOSA).

Poprzez przyjęcie sposobu obliczenia wysokości należnej opłaty – jak uczyniły to organy administracji orzekające w sprawie – jako różnicy pomiędzy dochodem całej rodziny skarżącego, a czterokrotnością 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, organy te w praktyce obciążyły kosztami pobytu ojca skarżącego w domu pomocy społecznej nie tylko samego skarżącego, lecz także jego byłą żonę, którą obowiązek ten, jako synową mieszkańca domu opieki społecznej, nie obciążał, co wynika wprost z przepisu ustawy; a także małoletnie córki skarżącego.

Sąd w całości podziela pogląd, że "zawarte w art. 61 ust. 2 pkt 1 sformułowanie "nie więcej niż 70%" oznacza, że mieszkaniec domu korzysta z opłaty nieobejmującej więcej niż 70% jego dochodu tylko wtedy, gdy jego dochód na to pozwala. Jeżeli dochód jest zbyt niski, mieszkaniec domu przestaje korzystać z prawa do ponoszenia opłaty w wysokości "nie większej niż 70%"; przeciwnie, zostaje obciążony obowiązkiem poniesienia odpłatności wynoszącej maksymalną kwotę, równą 70% uzyskiwanego dochodu" (tak. W. Maciejko w: P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, komentarz do art. 61).

Tym samym pozostałe osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. mogą zostać zobowiązane do ponoszenia opłaty przekraczającej 70% dochodu mieszkańca DPS, nie zaś opłaty obciążającej mieszkańca domu pomocy społecznej w wysokości 70% jego dochodu, jeżeli wartość ta jest niższa od kosztu jego pobytu w DPS.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego nieprzeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, aktualne pozostaje stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2020 r., sygn. III SA/Kr 266/20, że nie stanowi uchybienia wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę.

Oznacza to, iż tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie takiego wywiadu środowiskowego, dopuszczalne jest oparcie postępowania dowodowego na innych dowodach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2019 r., sygn. IV SA/Wr 277/19, opubl. w CBOSA). Taka wyjątkowa sytuacji zaistniała w okolicznościach kontrolowanej sprawy z uwagi na zamieszkanie skarżącego i jego rodziny na terenie Austrii. W związku z tym organ nie miał możliwości udać się do domu skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Natomiast w toku postepowania przeprowadzono konieczne czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim skierowano do skarżącego projekt umowy w sprawie ustalenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS, który skarżący pozostawił bez odpowiedzi. Skarżący miał też zapewniony czynny udział w toku postępowania, z którego to prawa korzystał przez swoich pełnomocników.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego niezastosowania przez organy art. 64 u.p.s., jak wskazał tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2020 r., sygn. III SA/Kr 266/20, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, "obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.", W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku.

Sąd wskazuje natomiast, że stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.s., do opłat za pobyt w domu pomocy społecznej odpowiednio stosuje się art. 104 ust. 3-8. Z kolei zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 403/20, opubl. w CBOSA), wskazuje się, że z analizy tego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń, wydawana jest na skutek złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną lub przez pracownika socjalnego. Art. 104 ust. 4 u.p.s. przewiduje różne formy ulg w spłacie należności, takie jak odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. O ile zdecydowana większość wskazanych form ulgi w spłacie należności wymaga ustalenia, że należność istnieje, określenia jej wysokości oraz terminu spłaty, a zatem wydania decyzji o zwrocie należności, to odstąpienie od żądania zwrotu, polega na rezygnacji z domagania się zwrotu (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna.

Komentarz, wyd. VI, LEX/el, komentarz do art. 104). Prowadzi to do wniosku, że zasadność zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s powinna być badana już w toku prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu należności pochodzącej ze środków pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 4/20, z dnia 22 października 2021 r., sygn. I OSK 520/21, opubl. w CBOSA). Umożliwia to bowiem nie tylko pracownikowi socjalnemu uruchomienie postępowania mającego na celu udzielenie ulgi w spłacie, ale także umożliwia zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności bez konieczności wszczynania i prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 3345/19, opubl. w CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek złożony przez pracownika socjalnego powoduje, że organ działa z inicjatywy własnej (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el, komentarz do art. 104), a zatem postępowanie to może toczyć się bez oczekiwania na odrębny wniosek złożony przez osobę zobowiązaną do zwrotu należności.

Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.s. poglądy te odnoszą się nie tylko do kwestii zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, ale również do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę za pobyt w domu opieki społecznej.

Pomimo wniosku skarżącego z dnia 12 czerwca 2019 r., organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń, czy zobowiązanie skarżącego do spłaty zobowiązania nie jest dla niego nadmiernym obciążeniem. Organ w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadził analizy w zakresie możliwości zastosowania rozwiązania określonego w art. 104 ust. 4 u.p.s. dotyczącej możliwości odstąpienia od żądania zwrotu, odroczenia terminu płatności, czy rozłożenie zobowiązania na i stąd uchybił art. 104 ust. 4 u.p.s.

Prowadząc ponowne postępowanie organ dokona wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w tym celu wezwie skarżącego do przedłożenia brakujących dokumentów dochodowych oraz tłumaczeń dokumentów już złożonych do akt sprawy, a także do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie wskazanym powyżej, i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, a także z uwzględnieniem, że obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji na tyle czytelnie i klarownie, by jej adresat, a także ewentualnie sąd, miał możliwość poznania wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o sposobie rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.