Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 2 lutego 2012 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] 2011 r. znak [...], na podstawie której organ ustalił W. O. i A. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A s.c. W. O., A. O. opłatę w wysokości 175 zł za kontrolę sanitarną przeprowadzoną w dniu 9 sierpnia 2011r. w siedzibie firmy skarżących.
Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 12 ust. 1 i 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r., Nr 212, poz. 1263) i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203).
Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego:
W dniu 9 sierpnia 2011 r. w siedzibie prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej pod nazwą A s.c. W. O., A. O. przy ul. P w K została przeprowadzona kontrola Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów biobójczych. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci wprowadzania do obrotu produktu o nazwie B [...] Opaska Silikonowa [...] jako produktu biobójczego, bez pozwolenia Ministra Zdrowia na obrót produktem biobójczym. Wobec tego faktu została wydana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] 2011 r. decyzja znak [...], wstrzymująca wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu o nazwie B [...] Opaska Silikonowa [...]. Decyzja została utrzymana w mocy w trybie odwoławczym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lutego 2012 r. znak [...].
Decyzją wydaną w dniu [...] 2011 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił skarżącym opłatę w wysokości 175 zł za wykonaną kontrolę sanitarną. Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że opłata została nałożona zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ww rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ przyjął średnią stawkę godzinową wynagrodzenia pracowników wykonywujących czynności kontrolne w wysokości 22,66 zł oraz narzut kosztów pośrednich 45,43 %. Wymienił elementy składowe: czas trwania kontroli (4 h – 2 pracowników) to kwota 90,64 zł, opracowanie techniczno – biurowe (1h) to 22,66 zł i koszt dojazdu 7,20 zł, co dało w sumie kwotę 120,50 zł plus narzut w wysokości 54,74 zł.
Odwołując się od ww decyzji W. O. i A. O. podnieśli, że decyzja o ustaleniu opłaty jest przedwczesna, gdyż po pierwsze decyzja o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktu o nazwie B [...] Opaska Silikonowa [...] została zaskarżona do organu wyższego stopnia, a po drugie nie było nieprawidłowości w związku z wprowadzeniem do obrotu tego produktu. Organ winien w ocenie odwołujących się zastosować przepis art. 36 ust. 2 ww ustawy, który obliguje organ do niepobierania opłaty za kontrolę, gdy w wyniku badania nie stwierdzi się naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję, koncentrując się na uzasadnieniu zasadności wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktu o nazwie B [...] Opaska Silikonowa [...], w szczególności organ wskazał, że produkt ten z uwagi na to, że substancja czynna – olejek cytronelowy nie znalazła się w załączniku II Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1451/2007 nie może być zarejestrowana jako produkt biobójczy i uzyskać pozwolenia na obrót, a tym samym nie powinien znajdować się na rynku. Co do zasadności ustalenia skarżącym opłaty za kontrolę organ odwołał się do treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Powyższa decyzja została zaskarżona w całości przez A. O. i W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do wydania odrębnej decyzji o kosztach, natomiast zdaniem skarżących kwestia kosztów powinna być ujęta co najwyżej w decyzji merytorycznej kończącej sprawę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi. Organ zaprzeczył jakoby w kwestii opłat za kontrolę miał działać na podstawie Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Wyjaśnił, że jako organ inspekcji sanitarnej działa na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i jest obowiązany do nałożenia opłaty za czynności kontrolne wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, jeżeli w czasie wykonywania tych czynności zostaną stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W przedmiotowym postępowaniu, jak organ podniósł, miał miejsce fakt naruszenia określonych prawem wymagań przy wprowadzeniu do obrotu produktu B, co zostało potwierdzone w protokole z kontroli sanitarnej z dnia 9 sierpnia 2011 r. Opłatę nakłada się w postaci decyzji, przy czym brak jest formalnych zakazów do nałożenia takiej opłaty w drodze decyzji odrębnej w stosunku do decyzji merytorycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.
2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
Wynika z powyższego, że konieczną przesłanką pobrania opłaty z art. 36 ust. 1 jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Decyzja w przedmiocie obowiązku poniesienia opłaty musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno – sanitarnych. Istotne jest to, że z treści zacytowanego przepisu wynika wyraźnie, że opłata, którą zobowiązany jest ponieść podmiot nieprzestrzegający wymagań higieniczno – zdrowotnych nie jest opłatą za sprawowanie czynności nadzoru, ale opłatą za badania laboratoryjne lub inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru, co znaczy, że płaci się za specjalistyczne czynności niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jest to zatem opłata pobierana za konkretne zdarzenia określone w normie prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r. II OSK 579/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2014 r. III SA/Kr 1080/13 – publikowane w https://cbois.nsa.gov.pl).
Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji finansowej z tytułu samego faktu sprawowania nadzoru, a obciążenie kontrolowanego podmiotu opłata za sam fakt sprawowania nadzoru taki miałby charakter.
Przechodząc ściśle do rozpatrywanej sprawy, organy obu instancji wskazały w decyzjach, że nałożona na skarżących opłata dotyczy "kontroli sanitarnej". Tymczasem pojęcie to nie znajduje odniesienia do unormowania zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i w § 3 i 4 ww rozporządzenia. Przepisy te stanowią, że:
§ 3. Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:
- 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;
- 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;
- 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;
- 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.
§ 4. Do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące:
- 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;
- 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;
- 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;
- 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;
- 5) koszty transportu.
Ratio legis unormowania przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i powołanych przepisów rozporządzenia jest by strona miała możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia, kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów.
Sformułowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, iż pobiera się opłatę "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" jest pojemne i niedookreślone niemniej nie oznacza, że pod tą nazwą kryją się wszelkie działania wszystkich osób zatrudnionych w stacji, i co ważne, nie chodzi o zadania orzecznicze organu. Przykładowo, nie można przyjąć, że pod tą nazwą kryje się sporządzenie pisma przekazującego organowi II instancji odwołania czy zażalenia czy samo wydanie decyzji administracyjnej. Chodzi o to, że wskazane w przepisie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" zamykają się w grupie czynności, które powstały w związku z wydawaną decyzją. Muszą to być specjalne koszty, które powstały wyjątkowo i w żadnym wypadku nie można żądać od strony zwrotu kosztów za wydanie decyzji.
Z kontrolowanej decyzji natomiast nie wynika wprost jakie czynności organ przyjął za generujące koszty, którymi następnie obciążono skarżących.
W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji organ przedstawił wyliczenie kosztów, niemniej znów posługiwał się ogólnym sformułowaniem "czynności kontrolne", bez sprecyzowania o jakie czynności chodzi. W szczególności organ nie wskazał na to, aby przeprowadzono jakiekolwiek badania laboratoryjne lub inne badanie specjalistyczne, generujące koszty o jakich mowa w rozporządzeniu. Generalnie fakt przeprowadzenia przez pracowników kontroli mieszczącej się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników PIS nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu.
W tych warunkach Sąd uznał, że do ustalenia opłaty "za kontrolę sanitarną" dla A. O. i W. O. doszło z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uwzględnieniem skargi.
Nie wszystkie jednak zarzuty skargi podlegają uwzględnieniu. Jak stanowi uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 31 stycznia 1995 r. III AZP 11/94 (LexPolonica nr 304206) "pobranie opłaty za wykonywane badania i inne czynności na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1985 r., Nr 12, poz. 49 ze zm.) następuje w drodze decyzji administracyjnej". Zasada ta wynika z faktu, że ustalenie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie stanowi kwestii incydentalnym w innym postępowaniu i nie sprowadza się tylko do sposobu ustalenia ich wysokości. Osnową decyzji ustalającej opłaty za badania jest rozstrzygnięcie o samym obowiązku ponoszenia tych opłat i jego zakresie.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, orzeknie według wskazanej wykładni przepisów art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 3 i 4 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.
W pkt III wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.