Uzasadnienie
Decyzją z 7 października 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1154/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lipca 2022 r., nr [...] orzekającej o:
- - ustaleniu, że świadczenie wychowawcze przyznane skarżącej B. T. 20 września 2019 r. na dwie małoletnie córki, w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym;
- - ustaleniu wysokości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 6 000 zł;
- - nie zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego przez Panią świadczenia wychowawczego w ww. w wysokości 1000 zł z uwagi na niewypłacenie świadczenia za kwiecień 2021 r.;
- - obowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 5 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 19 września 2019 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: L. T. oraz S. T. W dniu 1 października 2019 r. przyznano skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dwie małoletnie córki na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. w kwocie 500 zł miesięcznie na każde dziecko.
Z uwagi na fakt, że na córki skarżącej został złożony wniosek również przez ojca dzieci, Krakowskie Centrum Świadczeń Urzędu Miasta Krakowa wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z prośbą o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad małoletnimi córkami skarżącej. Z oświadczeń skarżącej złożonych w toku postępowania wynikało, że córki skarżącej zamieszkiwały wraz z ojcem w Gminie J. od 10 października 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Ojciec dzieci zmarł 2 maja 2021 r. W czasie gdy dzieci zamieszkiwały z ojcem, skarżąca pobierała świadczenie wychowawcze.
W oświadczeniu skarżącej z 12 listopada 2022 r. podała ona, że środki ze świadczenia wychowawczego pobierane przez nią w spornym okresie, zgodnie z ustaleniami poczynionymi z ojcem dzieci, były odkładane na leczenie ortodontyczne córki L. Zgromadzona w ten sposób kwota pozwoliła na rozpoczęcie leczenia, które trwa do dnia dzisiejszego. Łączna suma uiszczona na ten cel do 10 czerwca 2022 r. wyniosła 7904 zł. Ponadto w sporym okresie skarżąca opłacała należności z tytułu zajęć dodatkowych – jazda konna w wysokości 200 zł miesięcznie, a także opłaty abonamentowe za telefony córek w łącznej kwocie 170 zł. Skarżąca finansowała również potrzeby dzieci podczas wspólnych spotkań. Do oświadczenia skarżąca załączyła dokument z 12 lipca 2022 r. pochodzący z gabinetu stomatologicznego, przedstawiający historię leczenia ortodontycznego córki L. od 5 listopada 2020 r. do 10 czerwca 2022 r. wraz z kwotami uiszczonymi za poszczególne usługi (k. 59 akt adm.).
W tych okolicznościach sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 22 lipca 2022 r. orzekł w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. i zobowiązania skarżącej do jego zwrotu.
W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji uznał, że w wymienionym okresie nie zostały przez skarżącą spełnione przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj. wspólne zamieszkiwanie i łożenie na dzieci. Tym samym spełniły się przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane tj. wypłacenie świadczenia wychowawczego mimo braku prawa do tego świadczenia. Jednocześnie podkreślono, że skarżąca była w sposób prawidłowo pouczona o obowiązkach osoby pobierającej świadczenie wychowawcze. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że nie podważa kwestii partycypowania skarżącej w kosztach utrzymania dzieci w okresie pobierania świadczenia uznanego za nienależnie pobrane. Nie mniej jednak fakt nie zamieszkiwania w rzeczonym okresie skarżącej z córkami był w ocenie organu determinujący dla wydania zapadłego rozstrzygnięcia.
W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono nieuwzględnienie przez organ I instancji faktu, że pozyskane środki ze świadczenia 500+ wydatkowane były na zaspokajanie potrzeb małoletnich córek, tj. zajęcia dodatkowe, opłaty za telefon, leczenie ortodontyczne. Zdaniem skarżącej organ I instancji pominął istotną okoliczność w postaci śmierci ojca dzieci, uznając ją jako niemającą znaczenia w sprawie. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdzono, że okoliczność na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie ma istotny wpływ na ocenę, czy przyznane świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania i powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia, podzielił stanowisko organu I instancji, że w okresie od 10.10.2020 r. do 30.04.2021 r. w pełnym wymiarze czasu miejscem zamieszkania córek skarżącej było miejsce zamieszkania ojca, który sprawował wtedy bezpośrednią opiekę nad dziećmi. Dlatego też mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 cyt. ustawy w okresie tym skarżąca nie miała prawa do pobierania ww. świadczenia. Podkreślono też, że w przesłanej do skarżącej przez organ I instancji informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego 1 listopada 2019 r. pouczono ją o uprawnieniach i obowiązkach świadczeniobiorcy, w tym o obowiązku informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na ww. prawo do świadczenia tj. np. zmiany osoby z którą dzieci zamieszkują i na której są utrzymaniu.
Mimo to skarżąca nie poinformowała o ww. okolicznościach, które miały wpływ na utratę prawa do świadczenia. W ocenie organu odwoławczego okoliczności podnoszone przez skarżącą w odwołaniu, dotyczące łożenia na dzieci w spornym okresie mogą być rozpatrywane w ramach odrębnego postępowania przewidzianego w art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj.: w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez ustalenie, iż świadczenie wychowawcze na małoletnie dzieci w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r., było świadczeniem nienależnie pobranym przez skarżącą ze wzglądu na fakt, iż w tym czasie nie mieszkały z matką, przebywając pod bezpośrednią opieką ojca na terenie innej gminy, kiedy to okoliczność ta nie jest jedynym kryterium jakie winno decydować o możliwości uznania przyznanego świadczenia za nienależne, ale ocenie należało poddać również sposób wydatkowania przekazanych środków, gdyż świadczenie wychowawcze należne jest rodzicowi ale służy zaspokojeniu potrzeb dziecka na co jednoznacznie wskazują przepisy ustawowe, w myśl których "celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka", zaś w ramach niniejszego postępowania skarżąca wykazała, iż otrzymane w tym zakresie środki finansowe uiszczane były na zaspokojenie potrzeb córek, 2/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez utożsamienie pojęć "nienależnego świadczenia" oraz "nienależnie pobranego świadczenia'' oraz wynikający z tego obowiązek zwrotu, który obciążałby tylko tego, kto po pierwsze przyjął świadczenie, a po drugie przyjął je w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie miała świadomości, że postępuje niezgodnie z prawem, gdyż otrzymane środki w całości były wykorzystywane w celu pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dzieci, co nie zostało jednak wzięte pod uwagę przez organ, 3/ przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a., poprzez brak dążenia organu do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż skarżącą nie ma możliwości wykazania, iż świadczenie wychowawcze wydatkowane było przez nią na potrzeby córek, kiedy to składała pisemne wyjaśnienia, do których przedkładała stosowane dowody, zaś w przypadku uznania, iż nie były wystarczające możliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchanie stron, co zostało zaniechane przez organ.
Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, zapadłe w sprawie decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu.
Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowiły w szczególności przepisy art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577) dalej powoływanej jako "u.p.p.w.d.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.).
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a.
Okoliczności faktyczne sprawy co do faktu zamieszkiwania dzieci z ojcem w okresie od 10 października 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r., tj. w okresie pobierania przez skarżącą świadczenia wychowawczego na córki - były w sprawie bezsporne. Skarżąca w toku postępowania wykazała na podstawie oświadczeń popartych dokumentami, że w ww. okresie wydatkowała środki uzyskane ze świadczenia wychowawczego na potrzeby dzieci. Organ nie kwestionował tych okoliczności stwierdzając jedynie, że z uwagi na śmierć ojca dzieci nie jest w stanie ich zweryfikować. Nie mniej jednak nie wziął ich pod uwagę uznając, że wobec nie spełnienia przez skarżącą jednej z przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy – nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Niewątpliwie zasadnie Kolegium uznało, że z przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. wynika, że prawo do pobierania świadczeń powinno przysługiwać osobie wspólnie z dzieckiem zamieszkującej i ponoszącej związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.). Rację ma także Kolegium, że niezamieszkiwanie z dziećmi oznacza zmianę sytuacji rodzinnej strony powodującą brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej nie tyle przyznania świadczenia wychowawczego, co nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, organy administracyjne zatraciły cel regulacji, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały szerzej przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Otóż wskazano tam, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych.
W związku z powyższym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że kontekście uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu organy nie mogą zatracić z pola widzenia celu regulacji, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom w wychowaniu dzieci co w istocie sprowadza się do tego, że ostatecznym beneficjentem świadczenia jest dziecko (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 360/22, wyrok WSA w Szczecinie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 815/22, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1370/22).
Jakkolwiek przepisy u.p.p.w.d., w interesie wszystkich świadczeniobiorców, muszą być interpretowane ściśle, to jednak nie oznacza to, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny czy nadmiernie formalistyczny (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1929/21).
Konsekwencją tak ukształtowanego normatywnego określenia celu świadczenia jest konieczność wzięcia pod uwagę okoliczności, czy świadczenia wychowawcze wypłacone skarżącej w okresie od 10 października 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem córek.
Jak już wcześniej wspomniano skarżąca w toku postepowania wykazała, że środki otrzymywane ze świadczenia wychowawczego przyznanego na córki przeznaczała na ich potrzeby. Sam brak możliwości weryfikacji twierdzeń skarżącej z uwagi na śmierć ojca dzieci – nie jest wystarczającą podstawą do ich kwestionowania. Przy czym w ocenie Sądu brak było przesłanek aby twierdzenia skarżącej poddawać w wątpliwość wobec tego, że skarżąca na ich poparcie przedłożyła dokumenty świadczące o tym na jaki cel i kiedy ponosiła wydatki. Ponadto należy mieć na uwadze treść art. 81a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonując oceny, czy skarżąca pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, niezasadnie pominęły też okoliczność, że ojciec dzieci zmarł i nie otrzymywał świadczenia wychowawczego w spornym okresie. Tym samym nie doszło do pobrania świadczenia w wysokości przekraczającej ustawowo określoną kwotę 500 zł na dziecko. W rezultacie, gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu I i II instancji nakazujące skarżącej zwrot nienależnie pobranego świadczenia, doszłoby do pozbawienia dzieci skarżącej środków, które zgodnie z ustawą powinny być przekazana na ich wychowanie.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Ze względu na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego Sąd orzekł również – w punkcie drugim wyroku – o jego umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, stanowiącą koszt zastępstwa procesowego, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).