Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – pisma Powiatowego Zarządu Dróg w C z dnia 23 grudnia 2010 r.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 23 grudnia 2010 r., skierowanym do Spółki A S.A. z siedzibą w W, Powiatowy Zarządu Dróg w C poinformował, że w związku ze zmianą stawek opłat przez Radę Powiatu C (uchwała Nr XLI/247/2010 z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach kategorii powiatowej Powiatu C) począwszy od 1 stycznia 2011 r. ulega zmianie wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] - ul. P w B przez urządzenie nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - tj. kabel energetyczny nn.
W piśmie tym organ wskazał, że opłata za rok 2011 i lata następne w kwocie: 450,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt złotych 00/100), płatna jest w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.
Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. Spółka A I Sp. z o.o. w W wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Powiatu C z dnia 23 grudnia 2010 r. - zmieniającej wcześniejszą decyzję tego organu o numerze [...] z dnia 12 grudnia 2006 r., z powodu rażącego naruszenia następujących przepisów prawa:
- a. art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) w wersji obowiązującej na dzień wydawania ww. decyzji poprzez zmianę decyzji ostatecznych w sytuacji, w której ustawodawca dopuszczał zmianę takiej decyzji wyłącznie w sytuacji ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat mniejszych, niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za pojęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej;
- b. art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej;
- c. art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji ostatecznej bez uzyskania niezbędnej zgody strony;
- d. art. 154 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której dokonywał zmiany decyzji, na podstawie której strona bezsprzecznie nabyła prawo.
W uzasadnieniu wniosku wskazano w pierwszej kolejności, że Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 31 sierpnia 2018 r. ("Dzień Podziału") wydał postanowienie o wpisie podziału A Sp. z o.o. z siedzibą w W, wpisanej do rejestru przedsiębiorców, prowadzonego przez Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, pod numerem KRS [...] ("A") przez przeniesienie części majątku A, stanowiącej zorganizowaną część przedsiębiorstwa, na A I Sp. z o.o. (dawniej [...] Sp. z o.o.), w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1526, zwanej dalej Kodeksem spółek handlowych; "Podział"). Stosowna adnotacja zawarta jest w odpisie z KRS A I Sp. z o.o., który przekazano w załączeniu. Zgodnie z art. 531 § 1 Kodeksu spółek handlowych, w Dniu Podziału Spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki A przypisane Spółce w planie Podziału z dnia 26 lutego 2018 r., dostępnym na stronie internetowej Spółki: www.pl 2014.pl.
W pkt II Załącznika nr 1 do Planu podziału wskazano, że do A I Sp. z o. o. przeniesione zostały składniki majątkowe niezbędne do prowadzenia działalności polegającej na budowie i utrzymaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym całość infrastruktury światłowodowej, m.in. trakt światłowodowy umieszczony w pasie drogi publicznej na podstawie ww. decyzji. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 531 § 1 Kodeksu spółek handlowych, stroną niniejszego postępowania w miejsce A Sp. z o.o. jest A I Sp. z o. o. w W, jako właściciel przedmiotowej infrastruktury.
Następnie we wniosku wskazano, że kwestionowana decyzja zmieniła wcześniejszą ostateczną decyzję z powodu podwyższenia stawek za zajęcie pasa drogi publicznej, co jest sprzeczne z art. 16 i 155 k.p.a. oraz art. 40f ustawy o drogach publicznych w wersji wówczas obowiązującej. Zasadniczo bowiem do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, konieczna jest jej zgoda, której w tym przypadku nie było i nie ma — a organ nigdy o nią nie występował, jako że nie prowadził w ogóle postępowania w trybie art. 155 k.p.a., stosując w sposób niedopuszczalny tryb z art. 154 k.p.a. Jednocześnie na zasadzie wyjątku, na dzień wydawania ww. decyzji, ustawodawca dopuścił zmianę ostatecznych decyzji, ale wyłącznie w przypadku ustalenia stawek niższych, niż wcześniej obowiązujące. W niniejszej zaś sprawie było dokładnie odwrotnie. W takiej sytuacji zmiana decyzji jest prawnie niedopuszczalna.
Wskazano, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej i zastosowanie mają tutaj przepisy k.p.a. Wzruszenia decyzji administracyjnej tworzącej prawa nabyte dotyczy art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zatem w sytuacji, w której wydana została decyzja administracyjna zezwalająca na zajęcie pasa drogowego i jednocześnie kwotowo ustalająca wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na okres np. 5 lat, a po 2 latach zmianie uległaby wysokość takiej opłaty ustalona, czy to w drodze uchwały rady gminy/miasta, czy to w rozporządzeniu ministra, decyzja taka mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Wówczas musiałaby być spełniona podstawowa przesłanka stosowania tego przepisu, a więc zgoda strony. Brak takiej zgody lub jej wadliwość jest rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby możliwością stwierdzenia nieważności zmienionej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, lecz musi być udzielona wprost (wyrok SN z dnia 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992, Nr 6, poz. 112).
W piśmie z dnia 3 września 2020 r. Zarząd Dróg Powiatu C wskazał, że pismo przedstawiane przez Wnioskodawcę jako decyzja administracyjna nie stanowi decyzji administracyjnej kształtującej uprawnienia podmiotu. Uprawnienie do posadowienia w pasie drogowym infrastruktury technicznej nastąpiło w decyzji PZD z dnia 12 grudnia 2006 r., znak: [...]. W decyzji z 2006 r. określono, iż zmiana wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia obcego będzie przedstawiona w drodze odrębnego pisma, co nie stanowić będzie zmiany decyzji z 2006 r. Tak też zawiadomienie z dnia 23 grudnia 2010 r. realizowało przedmiotowy zapis decyzji. Wyłącznie uprawniona do zmiany stawek wysokości opłat jest Rada Powiatu C, a w sytuacji dokonania takiej zmiany następstwem powyższego jest powiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości tejże stawki.
Tym samym zmiana wysokości stawki realizowana jest z umocowania ustawy przez Radę Powiatu i w sposób bezpośredni wpływa na obowiązek płatności zmienionej stawki, przy przyjęciu podstawy naliczenia i księgowaniu opłat zgodnie z "Zawiadomieniem" z dnia 23 grudnia 2010 r.
Organ wskazał następnie, że kwestionuje w całości przypisywanie przedmiotowemu "Zawiadomieniu" z dnia 23 grudnia 2010 r. charakteru decyzji administracyjnej oraz konieczności stosowania przepisów k.p.a. w zakresie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie poinformowano, że decyzja z dnia 12 grudnia 2006 r. z uwagi na okres jej archiwizacji została wybrakowana. W dyspozycji Powiatowego Zarządu Dróg w C znajduje się opracowany tekst decyzji z dnia 12 grudnia 2006 r., który przekazano jako uzupełniający dokument w sprawie. Podsumowując, wniesiono o oddalenie wniosku jako nie znajdującego uzasadnienia.
Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r. (nr [...]) organ odwoławczy odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 grudnia 2010 r.
Organ wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji ostatecznych i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Postępowanie dotyczące wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów, które określić można jako postępowanie wstępne i postępowanie rozpoznawcze. Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. W sytuacji gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn natury podmiotowej lub przedmiotowej organ właściwy w drodze postanowienia jest zobligowany odmówić wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie dotyczące wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności o charakterze przedmiotowym, wynikająca z faktu, że wyżej opisanego pisma Powiatowego Zarządu Dróg w C z dnia 23 grudnia 2010 r., skierowanego do A S.A. z siedzibą w W, nie można uznać za decyzję administracyjną.
Z akt sprawy wynika, że decyzją wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu C dnia 12 grudnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A S.A. z siedzibą w W, postanowiono wydać zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] - ul. P w B urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - tj. kabla energetycznego nn, wskazując, że lokalizacja urządzenia następuje od dnia 14 grudnia 2006 r. na czas nieokreślony, za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym Wnioskodawca winien dokonać opłat w wysokości: za rok 2006 w kwocie 11,23 zł, a za lata następne w kwocie 225,00 zł, płatne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.
W treści decyzji wskazano także, że w przypadku zmiany stawek opłat przez Radę Powiatu C lub w przypadku zmiany numerów konta Strona zostanie powiadomiona odrębnym pismem.
Powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. W szczególności zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych).
Zgodnie z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarządca ten, ustalając wysokość opłaty opiera się z kolei na uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych). Według art. 40 ust. 13a, opłatę roczną, o której mowa w art. 40 ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13 (w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna), a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.
Wskazano, że kwestię zmiany decyzji w przypadku zmiany przez jednostkę samorządu terytorialnego stawki opłaty uregulowano w art. 40f ustawy o drogach publicznych, który obowiązywał od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 24 października 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1).
Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że pismo z dnia 23 grudnia 2010 r. jest decyzją administracyjną. Pismo to nie zawiera bowiem wszystkich elementy, jakie w zakresie minimalnym winna posiadać decyzja administracyjna. Niezależnie od tego, że pismu nie nadano formy decyzji administracyjnej, nie zawiera ono podstawy prawnej, uzasadnienia, czy pouczenia o środkach zaskarżenia, brak jest w nim władczego rozstrzygnięcia, które jest immanentną cechą decyzji administracyjnej. Pismo zawiera jedynie zawiadomienie o zmianie wysokości opłaty w związku z zajęciem pasa drogowego, na które zezwolono wyżej opisaną decyzją Zarządu Powiatu C dnia 12 grudnia 2006 r., nr [...], ze względu na zmianę stawek opłat dokonaną przez Radę Powiatu C. W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska Wnioskodawcy, że przedmiotowe pismo stanowi w istocie decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Wskazać także należy, że nieprawidłowe jest stwierdzenie wniosku, że nastąpiło naruszenie art. 40f ustawy o drogach publicznych, w wersji obowiązującej w dniu wystosowania pisma.
Jak wyżej wskazano, przepis ten wówczas jeszcze nie obowiązywał. W konsekwencji organ doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zaistniała przeszkoda do prowadzenia postępowania o charakterze przedmiotowym, a zatem zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania.
Jak podał organ, w orzecznictwie ustalone jest stanowisko, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, a na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (por. np. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15, por. również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 633/12, LEX nr 1311368).
Na powyższe rozstrzygniecie organu odwoławczego Spółka A I Sp. z o.o. z siedzibą w W złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w wyniku błędnego uznania, że wniosek nie dotyczy decyzji administracyjnej, podczas gdy niewątpliwie chodzi tu o decyzję administracyjną zmieniającą wcześniejszą decyzję zarządcy drogi;
- - art. 107 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzją administracyjną jest wyłącznie dokument zawierający wszystkie wymagane tym przepisem elementy;
- - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności pominięcie, że objęta wnioskiem decyzja zawierała minimum elementów niezbędnych do uznania jej za decyzję administracyjną, a więc postępowanie winno być wszczęte i przeprowadzone;
- - art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Konstytucja RP") w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;
- - art. 40 ust. 1, 3 i 11 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że zarządca drogi może wypowiedzieć się w sprawie wysokości opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia w pasie drogi w formie innej niż decyzja administracyjna.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane dla decyzji elementy. Podany jest organ - Powiatowy Zarząd Dróg w C, adresat: A S.A. - ówczesny właściciel infrastruktury, który był adresatem zmienianej decyzji ostatecznej i którego skarżąca Spółka jest w odniesieniu do niej następcą prawnym; rozstrzygnięcie: zmiana wysokości stawek opłaty tocznej wynikającej z wcześniej wydanej decyzji ostatecznej oraz podpis osoby działającej z upoważnienia zarządcy drogi. Pismo stanowi więc decyzję, która jak najbardziej może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności.
Jednocześnie wskazano, że objęta wnioskiem decyzja ewidentnie wydana została w sprawie administracyjnej, jako że zgodnie z 40 ust. 1, 3 i 11 ustawy o drogach publicznych tylko w takiej formie może wypowiadać się zarządca drogi w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej Spółki jest to akt "władczy, z jednostronnym przejawem wól organu administracji publicznej, rozstrzygającym sprawę administracyjną, skierowanym do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA 2257/93, wyrok. WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1193/07] [R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020].
Powyższe czyni więc w pełni zasadnym i koniecznym zarzut należytego zbadania materiału zgormadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności w zakresie pominięcia, iż objęta wnioskiem decyzja zawierała minimum elementów niezbędnych do uznania jej za decyzję administracyjną, a więc postępowanie winno być wszczęte i przeprowadzone.
W konkluzji stwierdzić należy, że działaniem swoim SKO odmawia usunięcia z obrotu prawnego sprzecznego z prawem aktu administracyjnego, na podstawie którego zarządca drogi pobierał od skarżącej Spółki przez 10 lat dwukrotnie wyższe niż należne opłaty roczne. Takie działanie organu nie powinno korzystać z ochrony prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97, LEX nr 47911; wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 542/99, LEX nr 46454).
Właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji musi jednakże na wstępie ocenić, czy w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, której stwierdzenia nieważności domaga się uprawniony podmiot.
Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Z powyższego wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z tzw. "innych uzasadnionych przyczyn". Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212).
W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, za jaką uznała skarżąca Spółka pismo Powiatowego Zarządu Dróg w C z dnia 23 grudnia 2010 r., skierowanego do skarżącej Spółki, było stwierdzenie przez Kolegium, że wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności, pismo to nie jest decyzją administracyjną. Wobec powyższego zachodzi, zdaniem Kolegium, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn przedmiotowych. Kolegium stanęło bowiem na stanowisku, że wskazane pismo nie zawiera wszystkich elementów, jakie w zakresie minimalnym winna posiadać decyzja administracyjna. Nie zawiera podstawy prawnej, uzasadnienia, czy pouczenia o środkach zaskarżenia. Brak jest w nim władczego rozstrzygnięcia, które jest immanentną cechą decyzji administracyjnej.
W ocenie Kolegium pismo to zawiera jedynie zawiadomienie o zmianie wysokości opłaty w związku z zajęciem pasa drogowego, na które uprzednio zezwolono decyzją Zarządu Powiatu z dnia 12 grudnia 2006 r., nr [...].
Zdaniem Sądu stanowisko to nie jest trafne i przekonujące.
Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność prawna organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że decyzja może mieć formę pisemną, formę dokumentu elektronicznego lub formę ustną. Od dnia wejścia w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r., tj. od 1 czerwca 2017 r., w przepisach Kodeksu przewidziano także "milczące załatwienie sprawy".
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, LEX nr 10683, z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1982/9–10, poz. 169. Pisma zawierające zatem rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
"Organy administracji bowiem załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko «w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych» (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego"; wyrok NSA z 18.07.2012 r., sygn. akt II GSK 911/11, LEX nr 1225707, w którym stwierdza się kategorycznie, że: "Nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., ani też z art. 7 u.s.g. lub art. 6 u.s.w., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego"; także wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt I GSK 1830/15, LEX nr 2419411.
Zdaniem Sądu materialnoprawna podstawa do ewentualnej zmiany decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i ustalającej opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia, wynika z art. 155 k.p.a. Tylko w takim trybie możliwe jest potencjalnie wprowadzenie nowych stawek poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty, w przypadku ustalenia przez organ samorządu terytorialnego stawek innych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono pierwotnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury energetycznej.
O tym zaś, że we wskazanym piśmie zawarte jest jednakże, wbrew twierdzeniom organu, rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego świadczy, zdaniem Sądu, określenie, iż opłata ta za rok 2011 i lata następne będzie w kwocie 450,00 zł płatna w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok oraz przedstawienie sposobu jej naliczenia "12,50 m2 x 36,0 zł = 450,00 zł.
Zarządca więc, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, ustalił nową opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim infrastruktury energetycznej. W kwestionowanym piśmie określono też jego adresata, a pod pismem tym widnieje podpis uprawnionej osoby. Minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania przedmiotowego pisma jako decyzji zostało w nim zawartych.
W związku z powyższym za wadliwe, a w konsekwencji podlegające uchyleniu, uznać należało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z tego powodu, że przedmiotowe pismo Powiatowego Zarządu Dróg w C z dnia 23 grudnia 2010 r. nie jest decyzją administracyjną. To czy bowiem niewadliwie przeprowadzono postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie zmiany ustalonej uprzednio opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest kwestią odmienną od zasadniczej, czy w ogóle w tej sprawie mamy do czynienia z władczym objawem woli uprawnionego organu w przedmiocie zmiany wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim infrastruktury energetycznej.
Kwestie te podlegać będą ewentualnej ocenie przez organ choćby w niniejszej sprawie - w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji - pod kątem ewentualnego spełnienia się przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a.
W ocenie Sądu doszło więc do naruszenia przez uprawniony do stwierdzenia nieważności tej decyzji organ przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 oraz 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że kwestionowane pismo nie jest decyzją i w konsekwencji błędne zastosowanie 61a § 1 k.p.a., co stanowi ziszczenie się przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: wpis od skargi w wysokości 100 zł, oplata za czynności adwokackie w wysokości 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1, lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r,. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1668 ze zm.) oraz opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.; co daje razem kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.