Uzasadnienie
Ponownie wydaną w sprawie decyzją z 3 czerwca 2022 r., znak: 5222/886-1/12/2021 Burmistrz Bobowej odmówił M. O. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem P. O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że niepełnosprawność u męża skarżącej powstała w wielu 32 lat. Zdaniem organu I instancji fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., K 31/13 nie przesądzał o braku możliwości stosowania przez organy i sądy art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r." w zakresie warunkowania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką.
Ponadto organ I instancji uznał, że "istnieją uzasadnione wątpliwości" czy faktycznie zachodzi konieczność stałego nadzoru, współudziału i sprawowania opieki przez skarżącą nad mężem oraz czy przyczyną niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej przez skarżąca jest konieczność sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad mężem.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 17 ust.1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. a, ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 6, art. 8, art. 9, art.77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U 2022 r., poz. 2000) Kodeks postepowania administracyjnego, dalej: "k.p.a."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 19 września 2022 r., znak: SKO-NP-4115-358/22 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, mimo dokonania przez ten wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Kolegium wskazało, że z ustaleń wywiadu środowiskowego jak i załączonych oświadczeń sporządzonych przez skarżącą wynikało, że jej mąż (49 lat), od stycznia 2009 r. miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, z przyczyn oznaczanych symbolem 05-R, tj. upośledzenie narządu ruchu i 06-E, tj. epilepsji. Mąż skarżącej nie był w stanie samodzielnie egzystować, wymagał częściowej pomocy drugiej osoby w czynnościach dnia codziennego. Z powodu amputacji lewej kończyny w 2006 r. i reoperacji w 2009 r. mąż skarżącej poruszał się na wózku inwalidzkim lub przy pomocy kul, występująca u niego cukrzyca powodowała konieczność monitorowania poziomu cukru i odpowiedniego dawkowania leków. Obecnie opieka nad skarżącym sprowadzała się do pomocy w: utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel), ubraniu się, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, dokonaniu pomiaru, prowadzeniu szeroko rozumianego gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, zakupy, załatwianie spraw urzędowych).
Zakres wymienionych wyżej czynności ustalonych na podstawie wywiadu środowiskowego był tożsamy z czynnościami wymienionymi w oświadczeniach skarżącej z 31 maja 2022 r., w których – jak podała skarżąca, w latach 2011 - 2012 była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, a po tym okresie nie korzystała z świadczeń opiekuńczych. Skarżącą oświadczyła, że jej mąż jest obłożnie chory - nie jest w stanie sam wstać z łóżka, by przenieść się na wózek, wymaga nadzoru i pomocy przy: porannej toalecie,.ubraniu się, pomiaru cukru, przygotowaniu posiłków dla cukrzyka, podaniu leków, mierzeniu ciśnienia, praniu sprzątaniu, wizytach u lekarza. Opieka ta, w ocenie skarżącej, uniemożliwia jej podjęcie pracy choćby w ograniczonym zakresie, a korzystanie z usług opiekuńczych jest niewystarczające w stosunku do rozmiaru opieki - całodobowej jakiej wymaga jej mąż.
Kolegium ustaliło na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 2009 r., a w okresie do grudnia 2021 r. tj. do miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca korzystała ze świadczeń opiekuńczych jedynie w okresie 2011/2012. Nadto po złożeniu w 2021 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wyjechała do pracy w Austrii. O podjęciu pracy przez skarżącą poinformował jej mąż, gdy w lutym 2022 r. organ się z nim skontaktował w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego aby zweryfikować czy faktycznie sprawuje opieką nad niepełnosprawnym mężem, bowiem skarżąca wystąpiła również o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. P. O. wówczas podał, że skarżąca wyjechała do pracy w Austrii i powróci do domu w okresie świąt Wielkanocy.
W ocenie Kolegium, powyższe okoliczności świadczyły o braku związku przyczynowo-skutkowego między nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki na mężem, a skarżąca była w stanie tak zorganizować opiekę by móc podjąć zatrudnianie nawet poza granicami kraju. W ocenie organu odwoławczego wykazany przez odwołującą zakres opieki, nie miał charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Nadto należało, wskazać iż czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. Opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Kolegium ustaliło nadto, że skarżąca i jej mąż mają pięcioro dzieci; trzy niepełnoletnie córki oraz dwóch dorosłych synów, którzy nie uczestniczą w opiece nad ojcem, gdyż pracują w Austrii i do domu przyjeżdżają tylko raz w miesiącu na sobotę i niedzielę. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność polegająca na tym, że osoba zobowiązana do opieki mieszka i pracuje poza granicami kraju, nie można uznać za okoliczności o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego.
Obowiązek ten nie musi bowiem polegać wyłącznie na osobistych staraniach osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego rodzica, ale może przybrać także inną formę niesienia pomocy, m.in. finansową celem pokrycia usług opiekuńczych.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie:
- 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez:
- a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:
- – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
- – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
- 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą, a pogorszającym się stanem zdrowia jej męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony przez organy co do braku rzeczywistego powstrzymywania się od podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na konieczność opieki nad mężem.
Sąd podkreśla, że w uzasadnieniu decyzji obu instancji organy wskazywały, że już na etapie składania oświadczeń przez skarżącą o powstrzymywaniu się od zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem dla celów starania o specjalny zasiłek opiekuńczy – skarżąca faktycznie pracowała w Austrii. Z tych to powodów organy nie dały wiary jej kolejnym oświadczeniom.
Skarżąca nie wykazała, aby stan zdrowia męża po powrocie do Polski uległ znacznemu pogorszeniu, tak aby jednak zmuszona była do pozostania i opiekowania się mężem. Z akt wynika, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe (wcześniej wydawane były orzeczenia na czas określony) zostało wydane 25 listopada 2020 r., a więc przed wyjazdem skarżącej do Austrii (luty 2022).
Pełnomocnik skarżącej ani w odwołaniu, ani też w skardze w ogóle nie odniósł się krytycznie do tych ustaleń.
Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 u.ś.r., wyjaśnić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21).
Podkreślić należy również, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie.
Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08).
Jak już Sąd podkreślał powyżej, istotne w sprawie jest, że organy odnosząc się do poprzedniego zachowania skarżącej przy staraniu się o świadczenia związane z opieką nad niepełnosprawnym mężem, uznały za nieprawdziwe oświadczenie o powstrzymywaniu się od zatrudnienia z uwagi na tożsamy zakres deklarowanych czynności opiekuńcze również i przy staraniu się o świadczenie pielęgnacyjne.
W ocenie Sądu wnioski organów zgodne są z logiką i doświadczeniem życiowym. Skoro skarżąca nie uprawdopodobniła nagłego lub istotnego pogorszenia się stanu zdrowia męża od czasu swojego pobytu zarobkowego w Austrii to oznacza, że faktycznie mogła korzystać z pomocy czy to osób bliskich czy też opiekunek i to w takim zakresie, aby faktycznie pracować poza granicami Polski.
Powołany w skardze art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a) oraz że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Profesjonalny pełnomocnik skarżącej w ogóle nie zakwestionował powołanych faktów, a tym bardziej ich oceny. Skupił się jedynie na przytoczeniu kilku orzeczeń sądów administracyjnych, ale rzecz w tym, że organy w oparciu o ustalone fakty (rzeczywisty wyjazd zarobkowy do Austrii po składaniu zapewnień o powstrzymywaniu się od zatrudnienia) oceniły zapewnienia skarżącej o powstrzymywaniu się od zatrudnienia za niewiarygodne.
Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia męża skarżącej i konieczności opieki, jednakże sama konieczność sprawowania opieki bez udowodnienia, że rzeczywiście nie jest podejmowane okresowe zatrudnienie, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Reasumując - zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku