Uzasadnienie
Decyzją dnia [...] 2016 r. nr [...] Wójt Gminy orzekł o przyznaniu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w wysokości 500,00 zł z przeznaczeniem na częściowe dofinansowanie terapii dla dziecka A. O. Powyższa decyzja została wysłana w formie dokumentu elektronicznego w dniu 19 sierpnia 2016 r. Jak wynika z urzędowego poświadczenia odbioru - identyfikator poświadczenia: [...] – M. O. odebrała dokument w dniu 22 sierpnia 2016 r.
Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 22 września 2016 r. złożyła M. O. Natomiast w dniu 21 września 2016 r. M. O. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że z uwagi na "ostrą chorobę" trwającą od początku sierpnia do 19 września 2016 r. nie była w stanie w ustawowym terminie wnieść odwołania od decyzji. W załączeniu przedłożyła zaświadczenie lekarskie z dnia 19 września 2016 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy w piśmie z dnia 10 października 2016 r. zajął stanowisko w sprawie podnosząc, że zdaniem organu uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło z winy strony. Zdaniem organu I instancji strona nie uprawdopodobniła okoliczności niezawinionego uchybienia terminowi do złożenia odwołania od wydanej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 K.p.a., art. 59 § 1 K.p.a. oraz art. 129 § 1 i 2 K.p.a. odmówiło przywrócenia M. O. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium Odwoławcze podało, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. nr [...] została prawidłowo doręczona stronie w dniu 22 sierpnia 2016 r.
Kolegium Odwoławcze podniosło, że jak wynika z akt sprawy, M. O. złożyła stosowny wniosek oraz wyraziła zgodę na dokonywanie doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422, z późn. zm.). Powyższa decyzja została doręczona stronie za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP. Procedura doręczenia drogą elektroniczną nastąpiła w trybie określonym w art. 391 K.p.a. Strona potwierdziła w formie elektronicznej odbiór przedmiotowej decyzji w dniu 22 sierpnia 2016 r.
Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przedmiotowej sprawie koniec terminu do wniesienia odwołania nastąpił z upływem 5 września 2016 r. Złożenie odwołania w dniu 22 września 2016 r. nastąpiło tym samym już po upływie 14-dniowego terminu do jego wniesienia.
Dalej wskazano, że M. O. wniosła w dniu 21 września 2016 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odwołująca się wskazała jako przyczynę uchybienia terminowi do wniesienia odwołania "ostrą chorobę" trwającą od początku sierpnia do 19 września 2016 r. i dołączyła stosowne zaświadczenie lekarskie z dnia 19 września 2016 r.
W ocenie Kolegium Odwoławczego podane przyczyny uchybienia terminu nie mogą stanowić podstawy do jego przywrócenia, gdyż strona jak wynika z ustaleń organu I instancji pomimo choroby miała możliwość złożenia odwołania w ustawowym terminie. Jak wynika z dołączonych do akt dokumentów M. O., pomimo trwającej od początku sierpnia do 19 września 2016 r. choroby podejmowała szereg działań świadczących, że jej stan zdrowia pozwalał na składanie pism, wniosków i odwołań do organów administracyjnych w okresie obejmującym przedłożone zaświadczenie lekarskie.
Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 września 2016 r. strona nie poinformowała o swoim stanie zdrowia pomimo, że w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego takie informacje strona ma obowiązek przekazać. Stan jej zdrowia nie uniemożliwiał załatwienia jej jakiejkolwiek sprawy. Odwołująca się nie uprawdopodobniła zatem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W niniejszej sprawie Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do orzekania o przywróceniu terminu.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. O. wskazała na zły stan zdrowia, a co za tym idzie brak możliwości wniesienia odwołania w ustawowym terminie, co potwierdza wystawione przez lekarza zaświadczenie. Podała, że z uwagi na bezpośrednie zagrożenie wystąpienia zawału lub udaru, wysokie ciśnienie i przyjmowane leki, musiała leżeć i nie miała możliwości takiego pokierowania swoim działaniem, by złożyć odwołanie. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi, że nie wyjaśnił okoliczności sprawy. Zarzuciła Wójtowi Gminy brak kompetencji, bezpodstawne kwestionowanie zaświadczeń lekarskich i wprowadzenie tym samym w błąd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co wpłynęło na treść postanowienia. Odwołująca się wskazała również na brak możliwości uzyskania pomocy ze strony rodziny. Podkreśliła, że zasiłek celowy nie ma służyć poprawie poziomu jej życia, a ma pomóc jej dziecku choremu na autyzm maksymalnie wykorzystać potencjał rozwojowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Sąd, uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie podjętego w nim rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, naruszenie prawa w prowadzonym przez organy postępowaniu polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewystarczającym wyjaśnieniu powodów podjętego rozstrzygnięcia, tj. naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.
Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 K.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czemu wyraz organ winien dać w uzasadnieniu postanowienia, sporządzonego zgodnie z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. To na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.
W świetle powyższego, zarzuty skargi, kwestionujące prawidłowość ustalenia wszystkich okoliczności w sprawie, zasługują na uwzględnienie i stanowią o zasadności skargi.
Wadliwość kontrolowanego w sprawie postanowienia Kolegium Odwoławczego polega głównie na braku jej zgodnego ze standardem art. 124 § 2 K.p.a. uzasadnienia. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane postanowienie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – ale także ma istotne znaczenie merytoryczne.
Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu I instancji - tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrok z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1151/16, opub. w LEX nr 2219928).
Zatem brak zawarcia w uzasadnieniu postanowienia rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje odwołująca się, może prowadzić do wniosku, że organ nie dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym tylko pozornie załatwił wniosek skarżącej o przywrócenie terminu.
W kontrolowanym postanowieniu organ odwoławczy nie dokonał ustaleń faktycznych samodzielnie. Stanowisko w sprawie zajął bowiem organ I instancji - Wójt Gminy, który w odpowiedzi na wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w piśmie z dnia 10 października 2016 r. stwierdził, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło z winy strony. Zdaniem organu I instancji strona nie uprawdopodobniła okoliczności niezawinionego uchybienia terminowi do złożenia odwołania od wydanej decyzji. Istota postępowania administracyjnego sprowadza się do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez właściwy organ, a w tej sprawie to nie organ I instancji, ale organ Ii instancji winien czynić ustalenia co do zaistnienia okoliczności uzasadniających lub nieuzasadniających przywrócenie terminu. Nie może organ odwoławczy opierać swoich ustaleń w przedmiocie orzekania o przywracaniu terminu do wniesienia odwołania na stanowisku organu I instancji.
Zatem brak w uzasadnieniu własnych ustaleń organu odwoławczego, powoduje, że postanowienie Kolegium Odwoławczego w istocie nie nadaje się do merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Sąd jeszcze raz podkreśla, że to nie organ I instancji, ale organ II instancji ma ustalać, czy powołana przez skarżącą przesłanka do przywrócenia terminu uprawdopodabnia uchybienie terminu bez winy tej strony. Nie jest także wyłączone przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ odwoławczy, a w sytuacji nabrania wątpliwości co do np. wpływu danej sytuacji (choroby) na możliwość dochowania terminu, organ odwoławczy powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności z tym związanych.
Powyższe naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ nie można wykluczyć, że dokonanie przez Kolegium Odwoławcze samodzielnej analizy sprawy, co znajdzie odzwierciedlenie w rzetelnie sporządzonym uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu może spowodować, że organ II instancji dojdzie do innych wniosków i rozstrzygnięcie w sprawie będzie odmienne.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na właściwe zastosowanie przepisów postępowania. W tym celu powinien samodzielnie rozpoznać sprawę na nowo, dokonać odpowiednich ustaleń, a wnioski tej analizy powinien zawrzeć w uzasadnieniu postanowienia.
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak wyroku.