Uzasadnienie
Burmistrz Ż. decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] odmówił przyznania O. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem R. K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca pobiera na Ukrainie świadczenie związane z niepełnosprawnością dziecka, a zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Organ wskazał, że jak wynika z pisma Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 19 sierpnia 2022 r. obowiązująca umowa dwustronna z Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym nie stanowi inaczej gdyż nie obejmuje świadczeń rodzinnych.
Ponadto w ww. piśmie wskazano, że powyższe ma zastosowanie do analogicznych, obowiązujących od kilkunastu lat, zapisów dotyczących pozostałych świadczeń rodzinnych, a zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczeniami rodzinnymi są: świadczenia opiekuńcze; zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W związku z powyższym art. 7 ust. 6 ww. ustawy stosuje się odpowiednio.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła niezastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 11 października 2022 r. nr SKO.NP/4115/343/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarżąca wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2022 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad synem, który legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym do dnia 4 sierpnia 2026 r. Ze złożonego oświadczenia wynika, iż pobiera ona na terenie Ukrainy świadczenia socjalne związane z niepełnosprawnością dziecka, co, w ocenie organu l instancji, stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia na terenie RP.
SKO wskazało następnie na art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i podkreśliło, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż wymogi wobec osób wnioskujących, np. o świadczenie pielęgnacyjne, są tożsame jak dla obywateli Polski z wyłączeniem warunku posiadania wskazanej karty pobytu. Jedną z zasad natomiast przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest ta wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. SKO podkreśliło, że obowiązująca umowa dwustronna z Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym nie stanowi inaczej, gdyż w ogóle nie obejmuje świadczeń rodzinnych.
Tym samym, zdaniem SKO, w sytuacji pobierania przez stronę na terenie Ukrainy świadczenia związanego z niepełnosprawnością dziecka zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym ww. przepis należy odczytywać w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli ktokolwiek ma już ustalone na osobę wymagającą opieki prawo do ww. świadczenia. To z kolei oznacza, że nabycie przez wnioskodawczynię na terenie Ukrainy prawa do takiego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, uniemożliwia przyznanie na terenie Polski świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ww. dzieckiem, tj. świadczenia tego samego rodzaju (o tym samym charakterze). Nie ma w tym zakresie znaczenia, czy opiekun faktycznie pobiera określone świadczenie bowiem w cyt. przepisie mowa jest wyłącznie o uprawnieniu do takiego świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skora jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną, to nie przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia podczas, gdy językowa wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm) - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy pozwalającego na podjęcie rozstrzygnięcia. Żądanie skargi poprzez orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma jednak podstawy prawnej.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Tarnowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ż. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.
Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z kolei art. 17 ust. 5 ww. ustawy wskazuje kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Wprowadzenie negatywnych przesłanek w art. 17 ust. 5 pkt 1-6 u.ś.r. ma na celu wykluczenie kumulacji świadczeń na tę samą osobę wymagającą opieki oraz zapobieganie sytuacjom, gdy jedna osoba pobierałaby dwa świadczenia. Dlatego przy interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r. należy mieć na względzie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 poz. 583 ze zm.), zgodnie z którym obywatele Ukrainy przebywający legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostali zrównani z obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem możliwości uzyskania świadczeń rodzinnych. Niewłaściwym byłoby zatem dopuszczenie do sytuacji nieuzasadnionego ich uprzywilejowania względem obywateli RP, w której mogliby oni pobierać jednocześnie dwa niezależne świadczenia na tę samą osobę wymagającą opieki, zarówno w Ukrainie, jak i w Polsce.
W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły charakteru pobieranego przez skarżącą świadczenia, przede wszystkim czy jest ono udzielone skarżącej, czy jej dziecku, a jeżeli skarżącej, czy przysługuje jej w zamian za opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w związku z niemożliwością świadczenia pracy. Ustalenie zatem charakteru przyznanego w Ukrainie świadczenia będzie miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy przyznane w Ukrainie skarżącej świadczenie odpowiada świadczeniu pielęgnacyjnemu, a jeżeli tak, to czy skarżąca z niego zrezygnowała (na czas przebywania na terenie RP). Jeżeli skarżąca ma już przyznane podobne świadczenie i nie zawiesiła jego pobierania organ winien odmówić przyznania skarżącej żądanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. (świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), a nie na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r., który to przepis dotyczy sytuacji, gdy na osobę wymagającą opieki inna osoba (inna - niż "osoba sprawująca opiekę" art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., czy "osoba wymagająca opieki" art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.) jest uprawniona za granicą do świadczenia (...).
Z kolei w przypadku ustalenia, że przyznane w Ukrainie skarżącej świadczenie nie odpowiada świadczeniu pielęgnacyjnemu, czy też odpowiada, ale skarżąca z niego zrezygnowała (na czas przebywania na terenie RP), wówczas organ rozważy szczegółowo spełnienie wszystkich przesłanek koniecznych do uzyskania żądanego świadczenia (w tym jej sytuacji rodzinnej, w aktach adm. brak bowiem jakiejkolwiek informacji o ojcu dziecka, a jednocześnie jest oświadczenie skarżącej, że współmałżonek lub drugi rodzic dziecka nie przebywa poza granicami RP str.5/7 wniosku). Wyjaśni też kwestię przebywania skarżącej pod wskazanym przez nią adresem (w aktach adm. skarżąca nie odbierała bowiem korespondencji).
Sąd podziela wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. dokonaną przez WSA w Gliwicach (wyrok z 10 marca 2023 r. II SA/Gl 1545/22), zaaprobowaną także przez WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 roku IV SA/Po 191/23), że użyte w tym przepisie określenie "inna osoba" nie obejmuje skarżącej jako osoby sprawującej opiekę nad synem. Błędna wykładnia ww. przepisu dokonana przez organy nie zmienia faktu, że konstytucyjna zasada równości oraz brak możliwości kumulacji świadczeń, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na pobieranie dwóch świadczeń pielęgnacyjnych (w tym przypadku jednego w Ukrainie, drugiego – w Polsce). Dlatego rację, co do zasady ma Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli skarżąca lub ktokolwiek inny ma już ustalone na tą samą osobę wymagającą opieki prawo do ww. świadczenia. To z kolei oznacza, że nabycie przez wnioskodawczynię na terenie Ukrainy prawa do takiego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, uniemożliwia przyznanie na terenie Polski świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ww. dzieckiem, tj. świadczenia tego samego rodzaju (o tym samym charakterze).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz zbada przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia (tak pozytywne, jak i negatywne) i w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego podejmie rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.