Uzasadnienie
Skarżąca M. S. zwróciła się do MOPS w O. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 20 kwietnia 2020 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Decyzją Wójta Gminy O. z 22 września 2022 r., znak: [...] odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wskazano też, że skarżąca posiada siostrę, która może współdzielić z nią opiekę nad matką choćby przez pomoc finansową, która umożliwi wynajęcie opiekuna bądź będzie wynagrodzeniem dla skarżącej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała wydane rozstrzygnięcie. Opisała stan zdrowia swojej matki, wskazując jednocześnie czynności opiekuńcze jakie wykonuje w związku ze sprawowaniem nad nią opieki. Wskazała, że tylko ona jest w stanie opiekować się matką, bo jej starsza siostra przebywa za granicą, a ponadto sama się leczy.
Decyzją z 20 października 2022 r., nr SKO.NP/4115/350/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że jakkolwiek w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, to jednak zaskarżona decyzja odpowiada prawu gdyż w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W tym zakresie wskazano na historię zatrudnienia skarżącej, z której wynika, min. że: w latach 2006 – 2016 pracowała jako sprzedawca; od lutego 2016 do kwietnia 2017 r. była bezrobotna i pobierała zasiłek dla bezrobotnych; od kwietnia 2017r. do lutego 2020 r. nie pracowała, nie prowadziła działalności gospodarczej i nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna; w latach 2020 – 2022 pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Zestawiając powyższe z treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności organ stwierdził, że skoro niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 83 roku życia zaś stopień niepełnosprawności datuje się od 10 lutego 2020 r. zaprzestanie aktywności zawodowej, jak i niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W zakresie stanu matki skarżącej ustalono, że zdiagnozowano u niej chorobę Alzheimera, choroby somatyczne, dysfunkcję mózgu, nadciśnienie tętnicze, przewlekłą niewydolność nerek, odleżyny. Jest osobą pampersowaną. Z dokumentacji medycznej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, min. że u matki skarżącej rozpoznano majaczenie nałożone na otępienie, zaburzenia depresyjne, stany pobudzenia, bezsenność. Zdarza się, że widzi nieobecne osoby, nie rozpoznaje ludzi. Z zaświadczenia lekarskiego z 14 września 2022 r. wynika, że matka skarżącej wymaga całodobowej opieki i nadzoru osób drugich we wszystkich czynnościach.
Skarżąca mieszka wraz z mężem i córką w swoim domu, natomiast matka mieszka osobno lecz w bliskiej odległości (zaledwie kilka kroków) od skarżącej. W ramach opieki nad matką skarżąca smaruje maściami jej odleżyny, pomaga przy czynnościach higienicznych, przygotowuje posiłki, podaje lekarstwa, pomaga wstać z łóżka, pomaga przy ubieraniu, wykonuje czynności porządkowe, umawia wizyty lekarskie, dowozi do lekarzy, w zimie pali w piecu. Do matki skarżącej kilka razy w tygodniu przyjeżdża pielęgniarka. Skarżąca codziennie jest u matki, zdarza się też, że zostaje na noc lub zabiera ją do siebie do domu. Jak wskazała skarżąca stan jej matki ulega pogorszeniu.
W ocenie organu czynności opiekuńcze skarżącej bezpośrednio związane z matką sprowadzają się do pomocy przy czynnościach dnia codziennego. Dodano też, że oprócz skarżącej zobowiązana do alimentacji względem matki jest również jej siostra, która mimo, że nie mieszka w Polsce może uczestniczyć w opiece nad matką w formie wsparcia finansowego. W konsekwencji uznano, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie że, czynności jakie wykonuje skarżąca bezpośrednio związane z jej matką sprowadzają się do pomocy przy czynnościach dnia codziennego i nie stanowią sprawowania opieki; nie zachodzi konieczność sprawowania opieki nad matką, podczas gdy wymaga ona ciągłej opieki, którą faktycznie sprawuje skarżąca;
art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją skarżącej z zatrudniania, a koniecznością sprawowania opieki nad jej matką podczas gdy skarżąca zrezygnowała z zatrudniania niezwłocznie po pogorszeniu się stanu zdrowia matki, bowiem jej stan wymagał by stale ktoś przy niej przebywał;
art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uzależnienie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od faktu, że względem matki zobowiązana jest do alimentacji jej córka pozostająca w USA, podczas gdy ustawodawca nie uzależnia przyznania świadczenia od wcześniejszego zaangażowania innych osób zobowiązanych do alimentacji od łożenia na uprawnionego.
Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.:
art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. - poprzez stwierdzenie istnienia negatywnych przesłanek do nabycia prawa na podstawie wybiórczo potraktowanego stanu faktycznego, w szczególności błędnym stwierdzeniu, że czynności opiekuńcze skarżącej bezpośrednio związane z jej matką sprowadzają się do pomocy przy czynnościach dnia codziennego podczas gdy faktycznie sprawuje ona opiekę nad matką, która implikuje konieczność jej rezygnacji z aktywności zawodowej; błędnym przyjęciu, że nie istnieje w niniejszej sprawie bezpośredni i ścisły związek miedzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, podczas gdy skarżąca faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia i sprawuje całodobową opiekę nad matką;
- - art. 138 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i postępowania uzupełniającego zmierzającego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w szczególności w zakresie ustalenia sytuacji matki skarżącej, zakresu czynności skarżącej względem jej matki, sytuacji siostry skarżącej – B. Z., jej zaangażowania i możliwości w zakresie obowiązku alimentacyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała min., że stan matki się pogarsza i obecnie nie rozpoznaje już nikogo, nie wie że ma dzieci, jest bardzo nieufna. Sama nie wykonuje najprostszych czynności dnia codziennego i we wszystkich czynnościach wyręcza ją skarżąca. Zdarza się, że nie wie gdzie się załatwić i w nieodpowiednich miejscach załatwia potrzeby fizjologiczne. Niezależnie od pory roku wychodzi na podwórze naga lub rozbiera się nie zważając miejsce lub na obecność osób trzecich. Dostaje ataków paniki lub agresji w takim stopniu, że potrzebna jest pomoc osób trzecich by ją opanować. Wymaga aby ktoś stale był przy niej obecny i na bieżąco reagował na jej zachowanie. Wskazano też, że matka skarżącej ma przyznane wizyty pielęgniarki 4 razy w tygodniu jednak jest to niewystarczające.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615).
Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 i ust. 1b cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.
Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego jakoby w sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.
Niekwestionowany stan faktyczny sprawy wskazuje, że matka skarżącej cierpi min. na otępienie typu Alzheimerowskiego i zaburzenia depresyjne. Jej stan objawia się min. majaczeniem nałożonym na otępienie, pobudzeniem, bezsennością, widzeniem nieobecnych osób, nie rozpoznawaniem ludzi, zdarzają się też epizody agresji i ucieczki z domu. Jest też osobą pampersowaną z odleżynami. Jak podała skarżąca w toku postepowania stan matki pogarsza się. Sąd podkreśla w tym miejscu, że stan matki został potwierdzony obszerną dokumentacją medyczną. W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że nie rozpoznaje już nikogo, nie wie że ma dzieci. Zdarza się, że nie wie gdzie się załatwić i w nieodpowiednich miejscach załatwia potrzeby fizjologiczne.
Niezależnie od pory roku wychodzi na podwórze naga lub rozbiera się nie zważając na miejsce lub na obecność osób trzecich. Dostaje ataków paniki lub agresji w takim stopniu, że potrzebna jest pomoc osób trzecich by ją opanować. Skarżąca pomaga matce we wszystkich czynnościach (szczegółowo wymienionych w pierwszej części uzasadnienia), a nadto sprawuje nad nią nieustanny nadzór. Biorąc pod uwagę stan matki skarżącej, a także zakres i intensywność opieki której wymaga (i którą otrzymuje od skarżącej), Sąd uznał za nieuprawnione twierdzenie organu, jakoby czynności wykonywane przez skarżącą w związku z opieką nad matką były "czynnościami dnia codziennego". Zdaniem Sądu opieka nad osobą pozbawioną świadomości, z epizodami agresji, uciekającą z domu, czy załatwiającą potrzeby fizjologiczne w miejscach do tego nie przeznaczonych znacznie wykracza poza czynności dnia codziennego. Matka skarżącej wymaga nieustannego nadzoru i uwagi ponieważ jej zachowanie jest nieprzewidywalne.
Jak wynika z akt sprawy zażywa ona wiele leków uspokajających, a mimo to występują u niej niekontrolowane zachowania. Mimo korzystania z częstych wizyt pielęgniarki (cztery razy w tygodniu) specyfika choroby i objawów występujących u matki skarżącej sprawia, że jest to niewystarczające. Przyznana pomoc jest bowiem doraźna, krótkotrwała, a matka skarżącej wymaga opieki i nadzoru osób drugich we wszystkich czynnościach w sposób trwały, co potwierdza również zaświadczenie lekarskie z 14 września 2022 r.
W ocenie Sądu istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad matką. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że charakter sprawowanej przez skarżącą opieki jest ciągły i trwały, a zatem taki, jaki wpisuje się w przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie podziela też oceny organu jakoby historia zatrudnienia skarżącej wskazywała, że zaprzestanie aktywności zawodowej, jak i niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miało związku przyczynowego z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W ciągłu dwóch lat poprzedzających moment złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem już wtedy sprawowała opiekę nad matką. Jego uzyskanie również uwarunkowane było istnieniem związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast stan zdrowia matki skarżącej od tamtej pory ulega ciągłemu pogorszeniu i nie rokuje poprawy (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 168/22).
Odnośnie możliwości partycypacji w opiece nad matką siostry skarżącej, Sąd podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko, wskazujące że osoby w równym stopniu zobowiązane alimentacyjnie wobec podopiecznego na podstawie art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) zobowiązane są do świadczeń alimentacyjnych na jego rzecz. Nie musi to polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Zatem niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki przez wzgląd na pracę, czy odległość zamieszkania nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (zob. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/20).
W okolicznościach niniejszej sprawy ustalono, że siostra skarżącej mieszka w USA jest osobą starszą i wymaga leczenia. Zdaniem Sądu przytoczone powody nie uczestniczenia siostry skarżącej w opiece nad matką nie stanowią typowych obiektywnych przeszkód w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego względem matki, który może być realizowany choćby przez wsparcie finansowe. Nie mniej jednak biorąc pod uwagę rodzaj zaburzeń występujących u matki skarżącej, ich objawy oraz natężenie, a także związaną z tym potrzebę stałego przebywania znanego matce opiekuna w jej otoczeniu - nawet ewentualne finansowe wsparcie ze strony siostry nie wyeliminowałoby potrzeby sprawowania ciągłej opieki nad matką przez skarżącą. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że matka skarżącej jest bardzo nie ufną do obcych, bywa agresywna i pobudzona, a zatem ewentualna pomoc opłaconej opiekunki będącej osobą obcą byłaby wysoce utrudniona.
Ponadto obecnie cztery razy w tygodniu przychodzi do matki skarżącej pielęgniarka, a mimo to przyznane wsparcie jest niewystarczające. W momentach napadu agresji czy splątania skarżąca musi prosić o pomoc w opanowaniu matki inne osoby. Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy okoliczność posiadania przez skarżącą siostry nie zmienia faktu potrzeby sprawowania przez skarżącą stałej i ciągłej opieki nad niepełnosprawną matką, wykluczającej możliwość podjęcia zatrudnienia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji wyroku.