Wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2024 r., III SA/Kr 197/24

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez K. S., zwana dalej skarżącą, decyzją z dnia 29 listopada 2023 r., znak: SKO-NP.-4115-447/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 12 października 2023 r., znak: OPS.5211.000086.2023, o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. W. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 12 października 2023 r., znak: OPS.5211.000086.2023, Wójt Gminy B. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 lutego 2021 r. Zatem, zdaniem organu nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia powołało treść przepisu art. 17 i 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz podniosło, że organ pierwszej instancji, orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust.1 Konstytucji RP.

Zatem w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie ustaleniu podlega także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.

Kolegium ustaliło, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Targu z dnia 8 kwietnia 2021 r. (nr [...]) i zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest wdową w wieku 85 lat, mieszka samotnie w domu jednorodzinnym. Skarżąca mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie niepełnosprawnej matki. Wymagająca opieki nie jest sprawna ruchowo. Po mieszkaniu chodzi z trudem przy pomocy balkonika, choruje na zwyrodnienie stawów biodrowych (jeden ze stawów biodrowych wymaga operacji), cierpi na migotanie przedsionków i ma problemy z ręką. Skarżąca sprawuje nad matką opiekę, również całodobową. Opieka ta polega na pomocy przy wszystkich czynnościach samoobsługowych takich jak mycie, czesanie, smarowanie kremami przeciwodleżynowymi, pranie, przygotowanie ubrania. Skarżąca wykonuje również wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. utrzymuje czystość pomieszczeń i otoczenia oraz organizuje matce opiekę medyczną, załatwia wizyty lekarskie, realizuje recepty, podaje leki.

Nadto wnioskodawczyni załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, gotuje, dba o sprawy duchowe matki. Niepełnosprawna matka jest rehabilitowana celem usprawnienia jej narządów ruchu. Matka skarżącej w dzień i w nocy korzysta z pieluchomajtek, ma problemy z wypróżnianiem się.

Ustalono nadto, że skarżąca jest jedynym dzieckiem, które sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką. Syn wymagającej opieki mieszka w USA, natomiast córka w P. i pracuje zawodowo. W związku z powyższym nie mogą oni sprawować opieki nad matką. Nadto jak podała skarżąca zaprzestała ona prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy z dniem 11 września 2023 r.

W ocenie Kolegium matka skarżącej wymaga pomocy i opieki, jednakże biorąc pod uwagę zakres wykazanej opieki jak i fakt, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną, to możliwe jest takie zorganizowania opieki ażeby skarżąca nie musiała rezygnować z prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym. Specyfika pracy w gospodarstwie rolnym pozwala bowiem dostosować godziny pracy do konieczności wykonywania czynności opiekuńczych. Zatem jak podał organ, trudno przyjąć, iż w niniejszej sprawie występuje związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem.

Również z uwagi na fakt, że wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 8 kwietnia 2021 r. o zaliczeniu jej na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 18 lutego 2022 r., podczas gdy skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy z dniem 11 września 2023 r. Zatem nastąpiło to ponad 2,5 roku po zaliczeniu matki do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Nadto, zdaniem Kolegium czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, przy ubieraniu, podawanie leków, przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. Opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Wykazany zakres sprawowanej opieki wskazuje, że matka skarżącej mogłaby funkcjonować przez część dnia samodzielnie, przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji.

Również skorzystanie z usług opiekuńczych pozwoliłoby skarżącej na dalszą pracę w gospodarstwie rolnym. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje również fakt, że skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką lecz w najbliższym sąsiedztwie.

Tymczasem wykładnia art. 17 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NS A z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Zatem, brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ww. ustawy.

Jednocześnie Kolegium nie zakwestionowało tego, że matka skarżącej wymaga pomocy, a skarżąca jej tej pomocy udziela. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie, oprócz odwołującej się są jeszcze dwie osoby (rodzeństwo odwołującej) obciążone - w tym samym stopniu, co skarżąca ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Przy czym okoliczności polegającej na tym, że osoby zobowiązane do opieki pracują czy mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki (nawet poza granicami kraju) i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na nich zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji.

Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich np. odwołująca zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez nią z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci (w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), które w takim samym stopniu, co odwołująca są zobowiązane do alimentacji względem matki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów:

1) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację pojęcia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia, a koniecznością sprawowania przez niego osobistej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, polegającą na przyjęciu, że:
- są osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie, a przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna, podczas gdy wydanie wobec osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest powiązane z woli ustawodawcy z koniecznością stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i okoliczność ta nie ma znaczenia dla przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- osoba sprawująca opiekę powinna zamieszkiwać wraz z wymagającą opieki osobą niepełnosprawną, podczas gdy powołany przepis nie wprowadza wymogu wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą niepełnosprawną;
2) art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro poza opiekunem istnieją inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną osobą, to wyłączone jest przyznanie opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ:
- opiekun może tak zorganizować opiekę wraz z rodzeństwem, by nie musiał rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, podczas gdy do dnia 31 grudnia 2023 r. przesłanka braku innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki w ogóle nie odnosiła się do skarżącej jako córki niepełnosprawnej, z definicji spokrewnionej z nią w pierwszym stopniu, natomiast z dniem 1 stycznia 2024 r. powołany przepis został w całości usunięty z ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez co obecnie w ogóle nie podlega badaniu przesłanka braku innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki,
- ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki i to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki, czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami z rodzeństwem.
3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że:
- szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego obejmuje czynności, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej,
- wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, która mogłaby funkcjonować przez część dnia sama przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji czy też usług opiekuńczych, pozwala skarżącej na dalszą pracę w gospodarstwie rolnym,
- skoro matka skarżącej została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 18 lutego 2021 r., a skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy dopiero z dniem 11 września 2023 r., a zatem ponad 2,5 roku po zaliczeniu matki do znacznego stopnia niepełnosprawności, to nie można przyjąć istnienia związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy ocena stanu zdrowia matki skarżącej w kontekście jej samodzielności w czynnościach dnia codziennego oraz pogarszania się jej stanu zdrowia prowadzi do wniosku o braku możliwości dalszego prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, a to ze względu na wymóg sprawowania nad matką całodobowej opieki, obecności osoby, która zawsze będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy, przez co czynności wykonywane przez skarżącą nie mieszczą się w ramach zwykłej, rodzinnej pomocy i wymagają rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego wydziału. Nie zasługiwała jednakże ona na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd nie dopatrzył się też takich naruszeń przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Targu z dnia 8 kwietnia 2021 r. (nr [...]), którym zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec powyższego podkreślić należy, że wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W ocenie Sądu trafne zatem jest stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych,. Przepis ten nie mógł być samodzielną podstawą do odmowy przyznania skarżącemu prawa do żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Zdaniem Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu - mogło jednakże skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.) i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji - pomimo wskazanej błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Prawidłowe jest bowiem stanowisko Kolegium, że w stanie faktycznym sprawy brak jest rzeczywiście związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.

Istotnie z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że matka skarżącej mieszka samotnie w domu jednorodzinnym, w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej i nie jest sprawna ruchowo, po mieszkaniu chodzi z trudem przy pomocy balkonika. Choruje na zwyrodnienie stawów biodrowych, cierpi na migotanie przedsionków, ma problemy z ręką. Opieka skarżącej polega więc, jak twierdzi skarżąca, na pomocy przy wszystkich czynnościach samoobsługowych takich jak mycie, czesanie, smarowanie kremami przeciwodleżynowymi, pranie, przygotowanie ubrania. Skarżąca wykonuje również wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. utrzymuje czystość pomieszczeń i otoczenia oraz organizuje matce opiekę medyczną, załatwia wizyty lekarskie, realizuje recepty, podaje leki. Załatwia też sprawy urzędowe, robi zakupy, gotuje, dba o sprawy duchowe matki. Niepełnosprawna matka jest rehabilitowana celem usprawnienia jej narządów ruchu. Matka skarżącej w dzień i w nocy korzysta z pieluchomajtek, ma problemy z wypróżnianiem się.

Niemniej jednak zgodzić się należało z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Kolegium, że powyższe okoliczności świadczą o trudnej sytuacji, lecz nie aż takiej, która wyklucza jakiejkolwiek aktywność zawodową skarżącej zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy z dniem 11 września 2023 r.

Trafnie zwraca uwagę Kolegium na specyfikę pracy w gospodarstwie rolnym. Pozwala ona bowiem dostosować godziny pracy do konieczności wykonywania czynności opiekuńczych. Sąd nie podziela wprawdzie tak kategorycznego stanowiska Kolegium związanego z okolicznością, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy z dniem 11 września 2023 r. nastąpiło po ponad 2,5 roku po zaliczeniu matki skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ważne jest bowiem nie tyle, kiedy skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przedmiotowe świadczenie, a relacja zaprzestania aktywności zawodowej w stosunku do konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i wykazanie, że rzeczywiście podyktowane było to taką koniecznością. Ocena jednakże w niniejszym przypadku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w nim a opieką nad osobą niepełnosprawną powinna być niewątpliwie dokonywana z uwzględnieniem okoliczności, że praca w gospodarstwie rolnym daje większą elastyczność i możliwość dopasowania czasu pracy do opieki nad osobą niepełnosprawną, niż praca wykonywana na podstawie umowy o pracę, czy stosunku cywilnoprawnego.

Prawidłowo wobec tego, zdaniem Sądu, oceniło Kolegium, że w stanie faktycznym sprawy matka skarżącej wymaga pomocy i opieki. Biorąc jednakże pod uwagę jej zakres i charakter oraz fakt, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką, możliwe jest takie zorganizowanie opieki ażeby skarżąca nie musiała rezygnować z prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, że czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, przy ubieraniu, podawanie leków, przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Wykazany zakres sprawowanej opieki wskazuje, że matka skarżącej mogłaby funkcjonować przez część dnia samodzielnie, przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji.

Rację ma Kolegium podkreślając, że wykładnia art. 17 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Wprawdzie z ustaleń Kolegium wynika, że skarżąca jest jedynym dzieckiem, które sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką, ale oprócz skarżącej. są jeszcze dwie osoby (rodzeństwo odwołującej) obciążone - w tym samym stopniu, co skarżąca ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Syn wymagającej opieki mieszka w USA, natomiast córka w P. i pracuje zawodowo. W związku z powyższym nie mogą oni sprawować opieki nad matką. Słusznie podniosło Kolegium, że okoliczności takie, iż osoby zobowiązane do opieki pracują czy mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki (nawet poza granicami kraju) i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na nich zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego.

Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich np. odwołująca zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez nią z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci (w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), które w takim samym stopniu, co skarżąca zobowiązane do alimentacji względem matki.

Odnośnie udziału rodzeństwa w opiece nad matką skarżącej, jako okoliczności przemawiającej za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd wskazuje, że w orzecznictwie NSA podnosi się, iż kwestia rodzeństwa nie pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia związku przyczynowego bowiem obrazuje to możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). W kolejnym wyroku NSA stwierdził, że nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że oprócz wnioskującego o świadczenie, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawnym, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie oznacza to, że Sąd wybiera, kto ma zapewnić niepełnosprawnemu opiekę (osobistą, czy też dzieląc się z rodzeństwem) jednak, że wnioskujący o świadczenie nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad niepełnosprawnym (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2322/22, podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 320/22, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23).

Oczywiście, że kwestia możliwości współdziałania rodzeństwa, jako zobowiązanego alimentacyjnie względem matki w równym stopniu co skarżąca, zawsze musi podlegać indywidulanej ocenie na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. W tym wypadku skarżąca nie wykazała, że po stronie rodzeństwa istnieją obiektywne przeszkody ku temu, ani że jej próby uzyskania od nich pomocy, okazały się bezskuteczne.

Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza niestety twierdzeń skarżącej i jej pełnomocnika zawartych we wniosku, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, do której została dołączona dokumentacja medyczna z leczenia matki skarżącej, na okoliczność pogorszenia się jej stanu zdrowia, o tak absorbujących czynnościach opiekuńczych wobec matki skarżącej, że skarżąca musiała zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Ponownie podkreślić należy, że czynności opiekuńcze wykonywane przez opiekuna muszą być więc tego rodzaju i obejmować taki zakres, że absorbują opiekuna w takim wymiarze, że nie jest on w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy. Takiego stanu rzeczy skarżąca wraz z pełnomocnikiem nie przedstawili organom, by mogły one w drodze określonych środków dowodowych ustalić, że stan faktyczny przedstawia się w niniejszej sprawie właśnie w taki sposób, a organy zobowiązane są ustalić istnienie bądź nie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Jak zasadnie akcentuje się w wyrokach sądów administracyjnych, rolą więc organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób (w tej kwestii wiążąco wypowiada się właściwy organ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności) ale, co istotne i decydujące, weryfikacja zakresu wymagającego rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 398/22). Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Nie przedstawiła więc skarżąca i jej pełnomocnik, że stan zdrowia matki skarżącej jest aż tak poważny.

Okoliczności wynikające z dołączonej dokumentacji medycznej wskazują jedynie na trudną sytuację i rzeczywiście poważną dysfunkcję ruchową wymagającej opieki, ale mając na względzie wskazane okoliczności chorób – nie potwierdzają aż takiej sytuacji - że wykonywanie jakiejkolwiek czynności egzystencjalnej przez matkę skarżącej jest uzależnione od pomocy skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Kolegium miało wystarczające podstawy, do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nawet bowiem w sytuacji sprzeczności, czy też niewłaściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, decydujące znaczenie ma jego zasadność i prawidłowość. Kolegium mogło więc skorzystać ze swych kompetencji, przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie można więc skutecznie postawić Kolegium zarzutu ani naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych) przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Nie można też Kolegium zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), które by skutkowały uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Ratio legis pomocy społecznej, która to, co ponownie podkreślić należy z całą mocą, ma charakter subsydiarny. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tego aspektu w procesie wykładni, a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją, nie sposób pominąć. Nie jest więc zasadny zarzut nieprzeprowadzenia systemowej i celowościowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy do 31 grudnia 2023 r. złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i spełnili określone w ustawie przesłanki jego przyznania z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13 i wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1991/23).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium mogło więc, pomimo błędu organu pierwszej instancji w wykładni i zastosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy trafne i odpowiadające prawu rozstrzygnięcie tego organu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane przepisy 4

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 197/24

Metryka

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje