Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 listopada 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1296/2022, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; powoływanej dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2002; powoływanej dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. P. (dalej jako: skarżący lub wnioskodawca) od decyzji Wójta Gminy J. z dnia 14 września 2022 r., znak: [...] orzekającej o odmowie przyznania na wniosek skarżącego z dnia 12 maja 2022 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnoprawnym ojcem E. P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Opisaną wyżej decyzją organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnoprawnym ojcem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia streszczono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując na sytuację rodzinną, zawodową oraz zdrowotną wnioskodawcy oraz jego ojca. Podniesiono, iż w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki konieczne do przyznania świadczenia, tj. m.in. art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na okoliczność, iż niepełnoprawność ojca wnioskodawcy powstała w 64 roku życia, przy czym powołując się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) organ I instancji zaznaczył, iż w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia na podstawie tej części art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
W dalszej kolejności podano, iż ojciec wnioskodawcy jest żonaty, zaś jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności), tym samym nie jest również możliwe przyznanie świadczenia z uwagi na przesłankę negatywną z art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jednocześnie zwrócono uwagę, że wnioskodawca sprawuje wprawdzie osobistą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, jednakże zdaniem organu I instancji nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy jego biernością zawodową a świadczoną opieką, w związku z czym brak pierwotnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci wskazanego związku przyczynowego.
Dodatkowo wskazano, że wnioskodawca jako domownik ubezpieczony w gospodarstwie wujka nie złożył stosownego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, potwierdzającego fakt zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, niespełniona była przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak było dowodu na zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym przez wnioskodawcę. W tym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem organu I instancji, nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący, nie godząc się z takim rozstrzygnięciem oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie ww. decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie odwołania, uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie oraz przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ odwoławczy powołując się na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., będącego materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji, wskazał na przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy) oraz cel instytucji świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej kolejności organ odwoławczy powołał się na treść art. 128 oraz art. 617 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazując, że w niniejszej sprawie obowiązek określony ww. przepisem dotyczy skarżącego względem jego ojca.
Następnie organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 16 marca 2021 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na czas określony, tj. do dnia 31 marca 2024 r. Podniesiono przy tym, że z orzeczenia tego wynika, iż ustalony stopień niepełnoprawności datuje się od 4 czerwca 2020 r. W tym zakresie zaznaczono, że mając na uwadze powyższe, organ I instancji wywiódł, iż w sprawie nie został spełniony art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego to stanowiska nie podzielił organ odwoławczy, powołując się w tym względzie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) i podnosząc, że z uwagi na powyższe – zdaniem organu odwoławczego – jedna z przesłanek, na podstawie której odmówiono przyznania świadczenia, nie była trafna i nie znajdowała uznania w ocenie organu II instancji.
Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że w jego ocenie, trafne były wywody organu I instancji, iż świadczenie nie może zostać przyznane z uwagi, na wystąpienie przesłanki negatywnej opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., którego treść powołano. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego niewątpliwie wynikało, iż ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka posiada orzeczony na stałe lekki stopień niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 kwietnia 2022 r., a przy tym nie legitymuje się ona innym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w badanej sprawie wystąpiła przesłanka opisana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji wskazał, że w analogicznych sprawach sądy administracyjne stanęły na ugruntowanym stanowisku, iż brak legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia, a treść przepisu nie może być interpretowana przez pominięcie małżonka/małżonki jako osoby w pierwszej kolejności zobowiązanej do opieki, jeżeli opieka taka może być przez nią sprawowana, na poparcie którego to stanowiska powołano orzecznictwo sądów administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że poddając analizie materiał dowodowy oraz treść rozstrzygnięcia organu I instancji, należało stwierdzić, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, zaś zebrany materiał dowodowy był kompletny. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że – za wyjątkiem odmiennej interpretacji ww. wyroku TK – nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień przepisom prawa materialnego lub k.p.a. w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie zaznaczono, że wywody w zakresie zasadności odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na pozostawanie E. P. w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, należało uznać za prawidłowe.
Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł skarżący T. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie rozwinął podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem E. P. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.
Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis wprowadza przesłankę negatywną po stronie osoby wymagającej opieki, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego literalnego brzmienia wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący T. P. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zatem z powyższym, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zaistniała przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, co zdaniem Sądu prawidłowo wywiódł organ drugiej instancji.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r. w sprawie I OSK 2390/20, a stanowisko to sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela, z literalnego brzmienia unormowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Jedyny wyjątek w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym (wyrok z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem żona niepełnosprawnego E. P. (matka skarżącego) nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełniona jest negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym zaskarżona decyzja, oparta na wykładni literalnej tego przepisu, nie narusza prawa.
W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, w zakresie faktycznego stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki.
Dopóki zatem wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca nie wykaże, że jego matka (żona E. P.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na fakt jej złego stanu zdrowia nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe, zaś liberalne podejście do tej kwestii, tj. ustalenie czy obiektywnie dana osoba jest w stanie sprawować opiekę zostało w najnowszych orzeczeniach zakwestionowane m.in. w wyroku NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 902/22 (CBOSA).
Ponadto wskazać, należy, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA w szczególności wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie.
W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenia pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a niezależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej.
Zgodnie zaś z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.
Mając zatem na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały uznać należy, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Fakt, że małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącego okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonki E. P. nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.