Uzasadnienie
Wójt Gminy L zawiadomił pismem z 3 grudnia 2019 r. znak [...] M. W. o zmianie i nadaniu numeru porządkowego dla nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w miejscowości B oznaczonej jako działka nr [...]. Nadanie nowego numeru dla nieruchomości było konsekwencją postępowania zainicjowanego przez I. D., która zwróciła się do Wójta Gminy L w sprawie wyjaśnienia kwestii dublowania numeru domu tj. B "4 A", opisując w nim również nieporozumienia związane z założeniem przez sąsiada firmy pod tym samym adresem. Wójt wezwał M. W. – jako właściciela działki nr [...] w B do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentów potwierdzających nadanie numeru porządkowego nr 4A. Wezwana potwierdziła, że była zameldowana na pobyt stały pod nr "4" w B, a następnie została zameldowana pod numerem "4A" (w ocenie organu) – "4a" (ocenie skarżącej). Ponadto wezwana w załączeniu przedstawiła także kserokopie:
- - dowodów osobistych swojego oraz M., S., J. W.;
- - realizacyjnego planu zagospodarowania dz. nr [...] we wsi B;
- - decyzji zatwierdzającego plan realizacyjny parceli nr [...] w B znak: [...] z 31 maja 1973 r.;
- - decyzji o pozwoleniu na budowę z 2 lipca1973r., [...];
- - umowy dzierżawy zawartej 21 czerwca 1993 r. pomiędzy A. K. a M. W.;
- - decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r.;
- - nakazu płatniczego za rok 2006 r.;
- - umowy o wykonanie określonej pracy zawartą ze S. W.;
- - karty rowerowej ważnej do 31 grudnia 1962 r.;
- - zaświadczenia z 7 grudnia 1983r.;
- - orzeczenia znak: [...].
Wezwana M. W. dołączyła również później wyjaśnienia na piśmie.
Następnie wezwana przez Wójta do złożenia wyjaśnień I. D. oświadczyła z kolei na piśmie, że nie znalazła dokumentów potwierdzających nadanie numeru porządkowego nr "4A", ale przedstawiła zaświadczenie Wójta Gminy L z 29 marca 2019 r. w sprawie zameldowania jej ojca, M. K. pod numerem "4A" w B od dnia 29 grudnia 1980 r., tj. wcześniej od sąsiadów zameldowanych pod tym numerem od 1986 r.
Wójt ustalił, że nie posiada informacji o czynnościach materialno-technicznych związanych z nadaniem numeru porządkowego dla ww. nieruchomości, a z pozyskanych dokumentów z Referatu Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich wynikało, że M. K. (matka I. D.) była zameldowana pod adresem "4A" od 29 października 1980 r., podobnie jak ojciec I. D., a sama I. D. od 7 kwietnia 1985 r. Z kolei B. D. zameldowany był po od 7 maja 2008 r., a S. D. od 2 czerwca 2010 r. Natomiast M. W. z mężem S. oraz J. i M. W. zostali zameldowani pod wskazanym adresem od 16 kwietnia 1986 r., J. W. - od 22 listopada 1986 r., A. W. - od 11 października 2010 r., S. W. – od 29 czerwca 2011 r., a M. W. - od 21 listopada 2012 r.
W oparciu o powyższe dane Wójt dokonał czynności materialno-technicznej, polegającej na zmianie numeru porządkowego dla nieruchomości nr [...] (stary numer "4A") na nowy numer "4C", o czym zawiadomił właścicielkę nieruchomości pismem z 3 grudnia 2019 r.
Na ww. zawiadomienie M. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zawiadomieniu naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 276) mające wpływ na wynik sprawy,
- I. przepisów prawa materialnego - § 9 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012, poz. 125) poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie zawiadomienia o zmianie i nadaniu numeru porządkowego, mimo braku istnienia ku temu przesłanek wyliczonych w przedmiotowym paragrafie,
- II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – dalej: "k.p.a." poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów z przedstawionych organowi dokumentów przez skarżącą,
- III. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia,
- IV. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na których organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie.
Skarżąca wniosła o uchylenie czynności Wójta i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca przypomniała, że wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., III SA/Kr 752/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o bezskuteczności czynności Wójta Gminy L z 29 marca 2019 r. o zmianie i nadaniu numeru porządkowego dla nieruchomości skarżącej z numeru 4A (którego jak twierdzi skarżąca nigdy nie miała) na nowy 4C oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Ponowna czynność Wójta, zawiadomienie z 3 grudnia 2019 r., było dla skarżącej również krzywdzące, tak z uwagi na oddziaływanie na jej zdrowie, jak również z uwagi na konieczność wymiany dokumentów z dotychczasowym adresem na nowe. Podniosła, że organ powinien wiedzieć, jak nadawał i nadaje numery porządkowe nieruchomościom i posiadać na to stosownych rejestry, jej nieruchomość miała nadany numer porządkowy "4a", a także że w jej sprawie Wójt w żaden sposób nie odniósł się także do złożonych przez nią dokumentów i wyjaśnień, dając wiarę jedynie zaświadczeniu przedłożonemu przez I. D. oraz danym zawartym w rejestrze mieszkańców dotyczącym meldunków.
Skarżąca oświadczyła, że jej rodzice A. i J. K. byli właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w B, a działka ta powstała z parceli gruntowej nr [...] powstałej z kolei z podziału parceli [...] gm. kat. K. Na mapie katastralnej pozyskanej z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej parcela gruntowa nr [...] posiadała użytek B, co oznaczało budynki i podwórza. Nieruchomość ta została przez nich zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, a budynek mieszkalny posiadał numer porządkowy 4. W tym domu urodziła się skarżąca i została tam zameldowana na pobyt stały 22 kwietnia 1966 r. Jej mąż został tam zameldowany 20 lutego 1970 r. Nieruchomość sąsiednia, stanowiąca działkę ewidencyjną [...] nie była zabudowana żadnymi zabudowaniami mieszkalnymi ani gospodarczymi, stało się to dopiero na przełomie lat 70 i 80 ubiegłego wieku. Skarżąca za zgodą matki jako właścicielki działki nr [...], wybudowała tam nowy budynek mieszkalny i została tam przemeldowana na pobyt stały 16 kwietnia 1986 r., co zostało potwierdzone w dowodzie osobistym skarżącej i jej męża.
Ich dzieci również zostały zameldowane w nowym domu, a jako adres zameldowania w ich dowodach osobistych również wskazano adres B 4a. Powyższy numer był używany w wielu dokumentach wydawanych przez Urząd Gminy jak i inne instytucje publiczne.
Skarżąca oświadczyła dalej, że nie posiada wiedzy kiedy i dlaczego sąsiedniej nieruchomości został nadany taki sam numer porządkowy. Podczas przesłuchania w Gminie zapytała czy budynki na pewno mają taki sam numer porządkowy, gdyż na korespondencji przesłanej do niej sam organ rozróżnił te adresy na numery 4a i 4A, co – jak podkreśliła skarżąca – było istotne w świetle przepisów obowiązujących w dacie meldunków i okresu, w którym powstawały budynki mieszkalne, a potwierdzeniem były również tabliczki z numerami znajdujące się na budynkach, odzwierciedlające wykazaną różnicę.
Skarżąca wskazała, że organ nie zbadał przepisów obowiązujących w dacie meldunków rodziny skarżącej i posadowienia budynków, wskazała również na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 23, poz. 151): § 1, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2. Oświadczyła, że decyzją z 31 maja 1973 r. znak: [...] uzyskała zatwierdzenie planu realizacyjnego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego, gdzie na załączniku graficznym uwidoczniony jest budynek istniejący oznaczony numerem B 4 oraz nowoprojektowany budynek mieszkalny zlokalizowany we wschodniej części działki przyległej do ulicy, w tym samym roku uzyskała pozwolenie na budowę tego budynku. Po śmierci matki skarżąca została właścicielką działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym o numerze porządkowym B 4a natomiast zabudowana działka [...], na której znajdował się budynek mieszkalny oznaczony numerem porządkowym B 4, stała się własnością syna skarżącej – M., który w 1998 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w ramach wymiany substancji. Budynek został zrealizowany w wschodniej części działki nr [...], stary budynek oznaczony numerem porządkowym 4 został wyburzony, a w 2018 r. numer porządkowy 4 został przydzielony nowemu budynkowi.
W ocenie skarżącej, nieruchomości stanowiącej uprzednio własność jej rodziców został nadany numer 4 i każda następna nieruchomość wydzielona z tej nieruchomości powinna posiadać taki numer wraz z dodaniem oznaczenia literowego. Nieruchomość sąsiadów skarżącej oznaczona jako działka nr [...], nie była zabudowana i powinna mieć nadany całkiem inny numer porządkowy, nie związany z numerem 4. Poza tym nie można mówić o dublowaniu numerów porządkowych, gdyż numer 4a i 4A w świetle poprzednio obowiązujących przepisów mogły występować w ewidencji porządkowej nieruchomości, gdyż dopuszczały to przepisy prawa. Nawet jeśli obecnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają takiej możliwości, to zasadą jest, że prawo nie działa wstecz.
W ocenie skarżącej nie ma również miejsca żadna z opisanych w § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów sytuacja dotycząca aktualizacji danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ich uzupełnienia lub zmiany.
Ponadto, nawet przy akceptacji zmianę numeru z 4a na 4C, decyzja ta spowoduje naruszenie kolejnego przepisu prawa, gdyż w następstwie zmiany numeracja budynków będzie określona w sposób niekonsekwentny, urągający prawidłowej sekwencji numeracyjnej, co jest sprzeczne z założeniami ustawodawcy. Skarżąca wskazała na art. 47b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, z którego wynika, że jednym z założeń ustawodawcy jest zachowanie w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wskazała również na § 5 ust. 1, 2, 3, 8 i 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów numery porządkowe i podniosła, że w przedmiotowej sprawie, w następstwie zmiany, numeracja budynków będzie określona w sposób niekonsekwentny i zakłócający prawidłową sekwencję numeracyjną, gdyż budynek znajdujący się na działce [...] ma numer porządkowy 4B, następnie znajduje się budynek o numerze porządkowym 4A (działka [...]), następnie jest budynek o numerze 4 (działka [...]) i ostatni zlokalizowany na działce [...] o numerze 4C (poprzednio 4a). Zmiana dokonana zawiadomieniem Wójta Gminy nie zachowywała więc, w ocenie skarżącej, ciągłości zbioru numerów porządkowych.
Skarżąca zarzuciła również organowi naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: w wydanym zawiadomieniu o zmianie nadaniu numeru porządkowego nieruchomości, Brak było pouczenie o możliwości jego zaskarżenia, przez podanie formy tego zaskarżenia i terminu jego wniesienia, a także dalszego wniesienia skargi do sądu administracyjnego; ponadto organ nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na zasadność zmiany dotychczasowego numeru porządkowego budynku, zawarł tylko lakoniczne stwierdzenie, że "tutejszy organ nie posiada informacji o czynnościach materialno technicznych związanych z nadaniem numeru porządkowego dla ww. nieruchomości" a zmianę numeru porządkowego nieruchomości skarżącej dokonał na podstawie analizy swojego zaświadczenia oraz dat meldunków zawartych w rejestru mieszkańców gminy L. Organ przypomniał również o wynikającym z art. 47b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku lub na ogrodzeniu nieruchomości tabliczki z nazwą ulicy i nadanym numerem porządkowym nieruchomości w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia.
Wójt w swym zawiadomieniu nie wskazał, na podstawie jakich konkretnych dokumentów dokonał ustalenia i czy w ogóle został zebrany jakikolwiek materiał dowodów pozwalający na stwierdzenie że dotychczasowy numer porządkowy domu jest niewłaściwy. Wójt nie odniósł się też do wniosku zawartego w piśmie skarżącej o przeprowadzenie dowodu w sprawie, co spowodowało naruszenie przepisu art. 7 k.p.a.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, która powinna mieć zastosowanie nie tylko w ściśle rozumianym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, ale także w innych postępowaniach prowadzonych przez organy administracyjne, w których organy te władczo rozstrzygają o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych wobec administracji. W sprawie numeracji porządkowej nieruchomości organ administracyjny powinien w ocenie skarżącej zapewnić udział właścicielom i władającym tymi nieruchomościami, by zagwarantować tym podmiotom ochronę ich praw w toku takiego postępowania. Organ powinien zawiadomić te podmioty o wszczęciu z urzędu postępowania po to, by zapewnić im możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśniając, że zmiana numeracji porządkowej nieruchomości w B stanowiącej własność skarżącej nastąpiła z uwagi na istnienie podwójnej numeracji porządkowej, i nastąpią w oparciu o analizę przedstawionych danych i dokumentów, stosownie do których jako pierwsi pod spornym numerem byli zameldowani rodzice I. D. Wójt ponadto wyjaśnił, w zgodzie z § 9 ust.1 Rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, usunięcie nieprawidłowości polegającej na istnieniu w tej samej miejscowości dwóch identycznych numerów porządkowych dotyczyło tej z nieruchomości, która nieprawidłowością została obarczona, a o "wyborze" jednej z dwóch nieruchomości do zmiany numeru porządkowego decydował zgromadzony w aktach sporawy materiał dowodowy oraz stopień uciążliwości tej zmiany dla właścicieli.
Wskazał na ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że czynność właściwego organu gminy, polegająca na nadaniu lub zmianie, albo odmowie nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości, nie następuje w drodze decyzji, czy postanowienia, ale jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, ma charakter czynności materialno-technicznej, a postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów. Sam tylko art. 104 § 1 k.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga nie była zasadna ponieważ organ prawidłowo uzasadnił dlaczego uznał, że numeracja budynków należących do I. D. została nadana wcześniej niż numeracja budynków stanowiących własność skarżącej.
Z akt wynika, że skarżąca została zameldowana pod numerem "4A" w 1986 r. (karta 23, str. 2 akt administracyjnych), natomiast I. D. w 1985, a jej rodzice w 1980 r. (tamże). Sąd uznał więc, że organ prawidłowo i przekonująco uzasadnił "wybór" numeracji – pierwszeństwo w tym zakresie przyznając numeracji nadanej wcześniej tzn. w 1980 r.
Sąd zaznacza, że poprzednio wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 października 2019 r., III SA/Kr 752/19 stwierdzał bezskuteczność zaskarżonej czynności, ale wyłącznie z powodu braku uzasadnienia tejże czynności.
Jak bowiem argumentował Sąd w powołanym wyroku, nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sąd administracyjny powinien więc mieć zapewnioną możliwość kontroli tejże czynności poprzez poznanie jej motywów.
Zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 10 k.p.a. były o tyle niezasadne, że postępowanie w przedmiocie nadania lub zmiany numeracji jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 796/18). Aktywność organu sprowadza się więc do zebrania dokumentów na okoliczność zasadności argumentacji wskazanej w uzasadnieniu podjętej czynności (tu: o zmianie i nadaniu numeru porządkowego). Organ nie ma obowiązku stosowania całej procedury poprzedzającej wydanie decyzji administracyjnej.
Co więcej ochronie prawnej nie podlega nadanie konkretnego numeru porządkowego, a strona może jedynie domagać się nadania nieskonkretyzowanego numeru. Ustalanie bowiem takich numerów jest zadaniem własnym gminy (art. 47a ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne) i zależy od spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu z 9 stycznia 2012 roku w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, w szczególności jego § 5 (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 maja 20120 r., III SA/Lu 264/20 i powołany tamże wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 roku, I OSK 2702/17).
Sąd zwraca uwagę, że skarżąca w istocie rzeczy nie kwestionuje, że ojciec I. D., jak i sama I. D. uzyskali nadanie numeru porządkowego "4a" wcześniej niż ona sama lub członkowie jej rodziny. Skarżąca opisuje wprawdzie w skardze zameldowanie swoich rodziców i swoje oraz swojego rodzeństwa w 1966 r., ale jak sama zaznacza było to pod numerem 4. Skarżąca, za zgodą swojej matki, wybudowała nowy dom i przemeldowała się tam w 1986 r. pod numerem 4a (k. 4). Powyższe oznacza, że meldunki M. i M. K. (1980 r.) oraz ich córki I. D. z d. K. (1985 r.) były wcześniejsze.
W ocenie Sądu, rację miał organ, że używanie tej samej numeracji różnych nieruchomości (nawet jeśli zdaniem skarżącej – istotne było używanie dużej lub małej litery "a") utrudniało wykorzystywanie numeracji porządkowej i w konsekwencji zgodnie z §9 ust.1 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, zasadne było dokonanie zmiany w tym zakresie.
Zgodnie z §5 ust. 5 ww. rozporządzenia (aktualnego w dacie dokonywania zmiany numeracji) nowo wybudowanym budynkom należy nadawać numer porządkowy złożony z liczby (L), zgodnej z liczbą numeru porządkowego sąsiedniego budynku objętego ewidencją, oraz z pierwszej niewykorzystanej litery alfabetu łacińskiego (LA, LB, LC... LX). Powyższe oznacza, że obowiązujące przepisy nakazują nadawanie numerom porządkowym zasadniczo "dużych" liter alfabetu łacińskiego.
Nawet poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (§ 5) jako zasadniczo obowiązujące wskazywały "duże" litery alfabetu – tylko w razie podziału nieruchomości na dwie lub więcej nieruchomości przylegających do ulicy dopuszczano wprowadzenie do istniejącej już numeracji dodatkowych oznaczeń małymi literami alfabetu dla poszczególnych nowo utworzonych nieruchomości. Z chronologii zdarzeń przytoczonych przez skarżącą wynika jednak, że nowo wybudowany budynek powstał dopiero w 1986 r. (k. 4).
Sąd nie neguje, że to po stronie urzędników lokalnych powstał błąd powodujący problemy praktyczne, jednakże jedynym rozwiązaniem była zmiana któregokolwiek z błędnych numerów. Wprawdzie chronologiczna kolejność zameldowania nie jest wyraźną przesłanką dokonania wyboru "prawidłowego" numeru, ale przepisy nie zawierają żadnych wytycznych w tym zakresie. Fakt długoletniego zameldowania i zamieszkiwania właścicieli jednej z nieruchomości pod numerem nadanym najwcześniej - stanowi dodatkowe uzasadnienie podjętej czynności, ponieważ zachowanie dotychczasowego numeru ewidentnie utrudniałoby wykorzystywanie nadanej numeracji przez zamieszkujących obydwie nieruchomości. W praktyce bowiem – rzadko kiedy rozróżnia się starannie w adresach dodatkowe litery łacińskie z uwzględnieniem czy jest to mała czy duża litera.
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).