Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 grudnia 2009 r. zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" skarżący A. N. zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu – zwanym dalej ZIKiT - o usunięcie dwóch znaków drogowych B-36 (zakaz zatrzymywania się) umieszczonych prze kompleksem budynków nr 23, 25, 27 i 29 przy ul. A w K. W wezwaniu skarżący podniósł, że nie ma podstaw do takiego usytuowania znaków i wyłączenia z tego zakazu niektórych mieszkańców K. Ulica A jest bowiem drogą publiczną, której elementem jest nie tylko jezdnia, ale i pas drogowy; ww. znaki odnoszą się do zatoki parkingowej położonej w pasie drogowym, pomiędzy jezdnią, a chodnikiem. Zdaniem skarżącego, w tym konkretnym przypadku funkcją tych znaków nie jest uniemożliwianie zatrzymywania się w miejscu niebezpiecznym, czy też zapobieganie utrudnianiu przejazdu ulicą przez parkujące samochody, ale zapewnienie miejsc parkingowych dla osób mieszkających w budynkach nr 23, 25, 27, 29 przy ul. A. W ocenie skarżącego, fragment drogi publicznej administrowanej przez ZIKiT nie może być wykorzystywany do zatrzymywania samochodów tylko i wyłącznie przez wybranych mieszkańców K. W związku z powyższym wezwaniem ZIKiT pismem z dnia 19 stycznia 2010r. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej usunięcie ustawionych bez zgody zarządcy znaków B-36 wraz z tabliczkami dopuszczeniowymi w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Organ pouczył Spółdzielnię, że samowolne ustawienie przedmiotowych znaków stanowi wykroczenie z art.39 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71).
Przedmiotowe pismo zostało przesłane do wiadomości skarżącego.
Wobec nie zastosowania się organu do wezwania z dnia 28 grudnia 2009r. oraz Spółdzielni do nakazu z dnia 19 stycznia 2010r., skarżący w dniu 22 lutego 2010r złożył do ZIKiT formalny "Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego".
Pismem z dnia 23 maja 2010 r. (nr [...]) organ poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową, że ww. znaki ustawione zostały zgodnie z posiadanym prawem do terenu, na którym znajdują się zatoki parkingowe.
Organ wyjaśnił, że jak wynika z dokumentacji dotyczącej projektowania drogi przy ul. A, projektowane przy tej ulicy parkingi miały służyć jedynie obsłudze osiedla mieszkaniowego i nie były przejęte w utrzymanie Zarządu Dróg, co wynikało z uzgodnień z dnia 12 czerwca 1986 r. ([...]).
W związku z powyższym organ stwierdził, że żądanie skarżącego nie może być rozpatrzone pozytywnie; zatoki nie znajdują się bowiem w zarządzie ZIKiT.
Przedmiotowe pismo zostało przesłane skarżącemu do wiadomości.
Kolejnymi pismami, tj. z dnia 05 czerwca 2010r. oraz z dnia 07 czerwca 2010r., skarżący przesłał do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uznaniu, że dwa znaki drogowe B-36 zostały zgodnie z prawem umieszczone przez Spółdzielnię Mieszkaniową przed kompleksem budynków nr 23, 25, 27 i 29 przy ul. A w K. Kwestionując legalność czynności organu skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi tj. z dnia 28 czerwca 2010r. oraz 05 sierpnia 2010r. na czynność z zakresu administracji publicznej - zgodę Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na umieszczenie przez Spółdzielnię Mieszkaniowa dwóch znaków drogowych - 36 z tabliczkami dopuszczeniowymi przed kompleksem budynków nr 23, 25, 27 i 29 przy ul. A w K. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że sporne znaki zostały umieszczone zgodnie z prawem. Stosownie do art. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach prawa.
Powołanie się na uzgodnienia poczynione w 1986 r. przez ówczesny Zarząd Dróg, zdaniem skarżącego, jest więc całkowicie nieuzasadnione. Organ nie mógł wykluczyć fragmentu drogi publicznej z powszechnego użytku, nie naruszając ww. art. 1 ustawy o drogach publicznych.
Skarżący podniósł, że ul. A jest drogą gminną w całości administrowaną przez ZIKiT oraz, że z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynikają ograniczenia do korzystania z tej drogi. Zdaniem skarżącego, nie ma więc podstaw prawnych umieszczenia na tej ulicy spornych znaków.
Postanowieniami z dnia 27 października 2011 r. wydanymi oddzielnie w odniesieniu do każdej ze złożonych skarg (sygn. akt: III SA/Kr 946/10 i III SA/KR 1017/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił ww. skargi stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej w tych sprawach.
Postanowieniami z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt: I OSK 201/11 i I OSK 202/11) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2010 r. stwierdzając, że wyrażenie zgody lub odmowa wyrażenia zgody na umieszczenie znaku drogowego w pasie drogowym jest elementem organizacji ruchu na danej drodze publicznej i ta właśnie czynność stanowiła przedmiot skarg A. N. W związku z tym należało uznać, że zaskarżone postanowienia odrzucające skargi zapadły z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W toku postępowania sądowego, na wezwanie Sądu, organ w piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2012r (data wpływu do Sądu) wyjaśnił, że ul. A na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta z dnia 28 maja 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Nr 10, poz.84) została zaliczona do dróg lokalnych miejskich (zał. Nr 2 poz.188).
Na podstawie art. 103 § 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872), z dniem 1 stycznia 1999r. ul. A stała się drogą gminną i do chwili obecnej nadal posiada taką kategorię.
Ponadto organ wyjaśnił, że zatoki postojowe znajdują się w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg z dnia 12 czerwca 1986r. nr [...] projektowane parkingi przy ul. A miały służyć jedynie obsłudze osiedla mieszkaniowego i nie zostały przejęte w utrzymanie przez Zarząd Dróg. Działki, na których zlokalizowane są ww. zatoki stanowią współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej oraz osób fizycznych zamieszkałych przy ul. A 23, 25, 27 i 29.
W okresie ustawiania znaków B-36 Spółdzielnia była właścicielem całej ul. A przyległej na tym odcinku do budynków B 23 i 29.
Działki, na których zlokalizowane są ww. zatoki, na podstawie decyzji Wojewody zostały przekazane Gminie.
Ponadto organ oświadczył, że nie posiada dokumentacji związanej z projektem zatwierdzanej organizacji ruchu przy budynkach usytuowanych przy ul. A 23, 25, 27 i 29.
Na rozprawie w dniu 12 września 2012r. pełnomocnik organu przyznał, że sporne zatoki leżą w pasie drogowym, ale z uwagi na fakt, że usytuowane są na działkach, których właścicielami są Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz osób fizycznych, nie zostały przejęte w zarząd przez ZIKiT, a wcześniej przez Zarząd Dróg.
Odnośnie dokumentacji dotyczącej organizacji ruchu na ul. A, w tym usytuowania spornych znaków drogowych, pełnomocnik oświadczył, że nie ma zatwierdzenia planu stałej organizacji ruchu na tej drodze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpatrywanej sprawie dopuszczalność drogi sądowej w sprawach skarg złożonych przez A. N. została przesądzona postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012r. sygn. akt: I OSK 201/11 oraz I OSK 202/11, który uznał, że przedmiotem tych skarg było wyrażenie zgody na umieszczenie znaku drogowego w pasie drogowym jako element organizacji ruchu na danej drodze publicznej.
Skarżący, na rozprawie w dniu 12 września 2012r. oświadczył, że skargi dotyczą zgody organu na ustawienie znaków, wyrażonej w piśmie z dnia 23 maja 2010r. i wniósł o uchylenie tego aktu lub stwierdzenie bezskuteczności tej czynności.
W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest więc akt z zakresu administracji publicznej wyrażony w piśmie z dnia 23 maja 2010 r., w którym Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu uznał, że ustawione przez Spółdzielnię Mieszkaniową znaki B-36 z tabliczkami dopuszczeniowymi zostały ustawione zgodnie z posiadanymi prawami do terenu, na którym usytuowane zostały zatoki parkingowe. Podkreślić należy, że w piśmie tym organ nie wyraża zgody na ustawienie znaków, lecz potwierdza, że ustawione w tych miejscach znaki są zgodne z prawem do tego terenu.
Przedmiotowe pismo nie stanowi zatem czynności polegającej na wyrażeniu zgody na ustawienie znaków, ale jest aktem stwierdzającym, że sporne znaki zostały ustawione zgodnie z prawem do działek.
Analiza akt sprawy oraz postępowanie sądowe wykazały, że nie istnieje żaden dokument, w którym organ – czy to Zarząd Dróg, czy później Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu – wyraził zgodę na ustawienie spornych znaków. Z drugiej strony brak takiego dokumentu nie może stanowić przeszkody do oceny, czy sporne znaki zostały postawione zgodnie z prawem. W związku z powyższym pismo ZIKiT z dnia 23 maja 2010r. nr [...], wskazane przez skarżącego jako przedmiot jego skarg i w którym organ akceptuje istniejący stan rzeczy, należało uznać za akt z zakresu administracji publicznej podlegający kontroli tut. Sądu.
Żądanie skarżącego, którego celem w istocie było uznanie, iż umieszczenie spornych znaków nastąpiło z naruszeniem prawa, było oparte na argumentacji odnoszącej się do zasad korzystania z dróg publicznych.
Skarżący podniósł, że zgodnie z art.1 ww. ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych – drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Zdaniem skarżącego, uzgodnienia z Zarządem Dróg (zwany dalej ZD), o których mowa w piśmie z dnia 23.05.2010r, nie stanowią źródeł prawa, nie są przepisami szczególnymi, a w konsekwencji nie mogą skutkować ograniczeniem prawa do korzystania z drogi publicznej przysługującemu każdemu; w drodze uzgodnień nie można ograniczać powszechną dostępność drogi publicznej.
Organ uznając, że sporne znaki zostały umieszczone zgodnie z prawem, swoje stanowisko wywodzi z faktu, iż zatoki postojowe znajdują się na działkach stanowiących współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej oraz osób fizycznych.
Sąd dokonując kontroli, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów stwierdza, że skargi są uzasadnione, podzielając tym samym stanowisko skarżącego.
W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że ul. A została zaliczona do dróg lokalnych miejskich i od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Uchwałą Nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. Rady Narodowej Miasta w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Nr 10, poz. 84), ul. A została zaliczona do dróg publicznych - kategoria doga lokalna miejska.
Jeżeli droga ma status drogi publicznej, to elementem drogi publicznej jest cały pas drogowy, w tym m.in. jezdnia, chodnik i zatoka parkingowa. Pojęcie pasa drogowego zostało zdefiniowane w art.4 pkt.1 ww. ustawy o drogach publicznych.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zatoki parkingowe znajdują się pomiędzy jezdnią i chodnikiem i stanowią element drogi publicznej.
W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom organu, droga ta znajduje się w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, a zarządcą tej drogi, jak i organem zarządzającym ruchem na tej drodze jest Prezydent Miasta, co wynika z art. 19 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych oraz art. 10 ust. 6 ustawy o ruchu drogowym.
Dla oceny sytuacji prawnej dotyczącej ul. A istotny jest art.73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Własność nie jest zatem kryterium, od którego zależy zakwalifikowanie danej drogi do dróg publicznych, bowiem o tym decyduje wyłącznie funkcja, jaką dana nieruchomość pełni.
W związku z powyższym nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwołujące się do własności działek, na których zlokalizowano zatoki postojowe i do których odnoszą się sporne znaki.
Własność nie jest kryterium, od którego zależy zakwalifikowanie danej drogi do dróg publicznych. Decyduje o tym wyłącznie jej funkcja w sieci drogowej, która pozwala zaliczyć ją do jednej z czterech kategorii dróg oraz możliwość korzystania z niej przez każdego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., FSK 2199/04).
Zatoki postojowe, jak wyżej podniesiono, stanowią element pasa drogowego, do którego należą również sporne znaki jako urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na tej drodze. Pas drogowy należy rozumieć jako wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący urządzenie techniczne, stanowiący zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Niedopuszczalne jest – co do zasady - wydzielenie z tej całości pewnego fragmentu, pozostającego poza zarządcą tej drogi oraz poza organem zarządzającym ruchem.
W rozpatrywanej sprawie, argumentacja organu zmierzała w tym właśnie kierunku – własność działek, na których usytuowano zatoki postojowe miałaby skutkować wyłączeniem przedmiotowych zatok spod kontroli i nadzoru ww. organów administracji publicznej.
Jeżeli zatem własność przedmiotowych działek nie mogła wyłączyć kompetencji organu administracji publicznej do zarządzania drogą i zarządzania ruchem, to ustawienie znaków dotyczących przedmiotowych zatok postojowych musiało być zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 grudnia 2009r. obligowało organ – ZIKiT – do zajęcia stanowiska zgodne z przepisami obowiązującymi w tej dacie. Okoliczność, że Zarząd Dróg w 1986 roku uzgadniał ze Spółdzielnia Mieszkaniową sytuację drogową na ul. A w K, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i stanowisko organu odnoszące się do tej okoliczności nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić bowiem należy, że zmieniła się sytuacja prawna dotycząca dróg publicznych, w tym ul. A, a ponadto zmieniły się przepisy dotyczące organizacji ruchu na drogach publicznych. Co najmniej od 3 listopada 2000r. obwiązywały przepisy w sprawie warunków zarządzania ruchem na drodze, które były regulowane w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000r (Dz.U z 2000r. Nr 90), a od 30 października 2003r obowiązuje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. z 2003r. Nr 177).
Na mocy wyżej wymienionych przepisów, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez zatwierdzenie organizacji ruchu, na podstawie projektu organizacji ruchu, przez organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi (§ 6 ww. rozporządzenia z 2003r.). Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu. (§ 4 ww. rozporządzenia.).
Zgodnie z §11 ww. rozporządzenia organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymywaniu m.in. znaków drogowych realizuje na własny koszt zarząd drogi.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że skoro wyrażenie zgody lub odmowa wyrażenia zgody na umieszczenie znaku drogowego w pasie drogowym jest elementem organizacji ruchu na drodze publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r.), działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego mieszczą się w zakresie zarządzania ruchem i realizowane są poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że dla ul. A w K, nie był sporządzony projekt organizacji ruchu i brak jest zatwierdzenia organizacji ruchu na tej drodze. W konsekwencji należy uznać, że brak jest " zgody" na umieszczenie spornych znaków w pasie drogowym, bo samo umieszczenie znaku stanowi czynność faktyczną, wtórną, następczą w stosunku do aktu zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze. Wynika to również z postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012r. w sprawach o sygn. akt: I OSK 291/11 i 202/11 dotyczących skarg w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że sporne znaki zostały umieszczone bez podstawy prawnej i z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 23 maja 2010r akceptujące umieszczenie spornych znaków B-36 – a nie wyrażające zgodę na tę czynność - jest sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami.
Odnośnie tabliczek dopuszczeniowych pod spornymi znakami B-36 Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącego, jako konsekwencja uznania, że zatoki postojowe, do których odnoszą się ww. znaki, są częścią drogi publicznej.
Droga publiczna może być używana – co do zasady - przez każdego, zakaz korzystania z określonych części tej drogi nie może dotyczyć tylko niektórych mieszkańców K. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentacji związanej z projektem zatwierdzonej organizacji ruchu przy budynkach 23, 25, 27 i 29 na ul. A, uzasadniającej ustawienie spornych znaków zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tym samym umieszczenie spornych znaków nastąpiło bez podstawy prawnej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony akt.