Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 261/11

Uzasadnienie

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie:

1. - upoważnienia Wójta Gminy Nr [...] z dnia 24.05.2004 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy,
2. - art.104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r.Nr.98 poz. 1071 ze zm.)
3. - art. 106 ust. 1 w związku z art.7. pkt 15,art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2,3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.),
4. - Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsuniecie się ziemi lub huragan w 2010r. (Dz. U. Nr.132 poz.889 z 2010r.),
5. - Rozporządzenia Komisji (WE) Nr.1857/2006 w sprawie stosowania art.87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa w odniesieniu do średnich i małych przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) Nr.70/2001, (Dz. U. UE L z dnia 16 grudnia 2006r),
6. - Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2010r Nr.39 poz.219) - decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] odmówił skarżącemu S. S. przyznania pomocy w postaci jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z § 2 ww. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie warunków realizacji pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r - pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli:

1. 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników,
2. 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez Komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po wołaną przez Wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód.
3. 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Organ podniósł, że dopiero spełnienie przez wnioskodawcę łącznie 3 wyżej wymienionych warunków stanowi przesłankę do udzielenia pomocy.

Po rozpatrzeniu i weryfikacji złożonego wniosku wraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie organ stwierdził, że spełniona jest przesłanka wynikająca z §.2 pkt.1, 2 cytowanego Rozporządzenia tj.

1. 1) co najmniej 1 osoba w rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników,
2. 2) szkody w uprawach rolnych zostały oszacowane przez Komisję powołaną przez Wojewodę – lecz nie jest spełniona przesłanka wynikająca z §.2 pkt.3 tj.
3. 3) wysokość szkód w uprawach rolnych NIE wynosi średnio POWYŻEJ 30%. Zgodnie z protokołem, wysokość strat wynosi 28,05%, dlatego też organ odmówił przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i zarzucił, iż nikt nie był na polu oszacować jego strat; nie wie, dlaczego obniżono wysokość szkód podanych we wniosku i zamieniono nazwy zboża. Ponadto skarżący podniósł, że brakowało jedynie niecałe 2 % do 30 %, które uprawniają do otrzymania zasiłku.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomoc na usunięcie skutków klęski żywiołowej jest udzielana na podstawie ww. ustawy o pomocy społecznej, która jednak nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania jego wysokości. Szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. określa ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r.

Osoba ubiegająca się o taką pomoc musi spełnić łącznie trzy przesłanki określone w § 2 ww. rozporządzenia, w tym przesłankę, określoną w pkt. 3 tego przepisu tj. szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Jeżeli w rodzinie, którą dotknęła powódź opisane wyżej szkody nie przekraczają próg u 30%, niemożliwe jest przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w niniejszej sprawie, jak wynika z formularza "wyliczenie utraconego przychodu poniesionego w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w gospodarstwie rolnym" skarżącego, utracony przychód wynosi 28,05%, zatem jest niższy od wskazanego powyżej progu w wysokości 30%.

Tylko przekroczenie wartości 30% stanowi warunek niezbędny do przyznania przedmiotowego świadczenia, w związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu l instancji jest prawidłowe i odpowiada przepisom prawa.

Na powyższą decyzje wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu.

Ponadto skarżący wniósł zastrzeżenia do protokołu szacowania szkód i stwierdził, iż we wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy wpisał szkody w wyższym procencie, niż zostało to przyjęte w sporządzonym przez komisje protokole i stwierdził, że " nikt nawet nie był na polu oszacować moich strat, więc dlaczego obniżono procentowo moje szkody, które ja podałem...".

Ponadto, zdaniem skarżącego, nie uwzględniono w protokole faktu obsunięcia się ziemi, a także przyjęcie mniejszej powierzchni prowadzonych upraw, niż zadeklarował we wniosku.

Skarżący podniósł, że brakowało niecałe 2% do 30% utraconego dochodu, aby otrzymać wnioskowaną pomoc, co było wynikiem wskazanych wyżej nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że we wniosku z dnia 30 września 2010 r o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r., skarżący zadeklarował, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 5,67 ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o pow. 5,37 ha. Taka też powierzchnia została przyjęta w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej sporządzonego przez Komisję powołaną zarządzeniem nr [...] Wojewody z dnia 31 maja 2010 r.

Organ podkreślił że, protokół ten, a więc i ustalenia w nim zawarte zostały zaakceptowane i przyjęte przez skarżącego, co potwierdza złożony przez niego podpis pod tym protokołem. W ocenie Kolegium nie sposób kwestionować ustaleń poczynionych przez Komisję szacującą straty, w szczególności wobec upływu czasu, oświadczeń woli czterech członków tej komisji, jak i oświadczenia woli samego skrzącego, podpisanych pod tym protokołem.

W ocenie Kolegium, ustalenia poczynione podczas czynności szacowania w dniu 28 lipca 2010 r., zawarte w ww. protokole, mogły stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie. Wartość poniesionych szkód wyniosła 28,05% i była niższa od wymaganych 30%, których przekroczenie warunkowało przyznanie wnioskowanej pomocy.

W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2011r, pełnomocnik skarżącego podniósł, że stanowisko organu odmawiające skarżącemu przyznania zasiłku celowego z powodu nie spełnienia przesłanki określonej w § 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r, jest błędne, gdyż rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego, organy obowiązane są uwzględnić nie tylko regulacją szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną zawartą w ustawie o pomocy społecznej (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2 tej ustawy).

A zatem, organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącego, winien był kierować się nie tylko wytycznymi określonymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów dotyczącym przyznawania pomocy na okoliczność zniszczeń poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r., ale zobowiązany był także uwzględnić regulację ogólną zawartą w ustawie o pomocy społecznej, a szczególnie w art. 40 ust.2, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Powyższe uchybienie, w ocenie pełnomocnika, doprowadziło do błędnej oceny sytuacji skarżącego, co uniemożliwiło mu uzyskanie pomocy społecznej w postaci jednorazowego zasiłku celowego.

Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania i stwierdził, że ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r nie reguluje całości zagadnień proceduralnych, a to oznacza, że aktualne pozostają przepisy ustawy o pomocy społecznej i - odpowiednio stosowane - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, a przepisy wykonawcze nie mogą wprowadzać ograniczeń dowodowych i zasad postępowania.

Pełnomocnik zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały uwzględnione zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia do sporządzonego protokołu oględzin, a ponadto dane zawarte w protokole oględzin różnią się od wskazanych we wniosku. I tak w zakresie mieszanki zbożowej i kukurydzy skarżący określił 40% wysokość szkód, a w protokole przyjęto – 25%, natomiast buraki cukrowe, w których szkodę oszacował skarżący na 30%, w ogóle nie zostały ujęte w protokole oględzin.

Niezależnie od powyższego inaczej także ujęto rodzaj plonów rolnych, które uległy uszkodzeniu: w protokole oględzin ujęto je jako kukurydza na ziarno oraz mieszanka zbożowa.

Nieuwzględnienie wszystkich procentowych zniszczeń w uprawach, w ocenie pełnomocnika, wpłynęło na końcową ocenę szacunkową zniszczeń, która została zaniżona, co uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie pomocy społecznej.

Pełnomocnik zarzucił także, że komisja przeprowadzająca oględziny nie udała się na pole rolne skarżącego w celu ustalenia zakresu strat, a § 7 ww. rozporządzenia wyłącza z oględzin tylko łąki i pastwiska, a nie powierzchnie upraw rolnych, czyli pola.

Skarżący mimo, że zgłaszał zastrzeżenia do sporządzonego protokołu, nie zostały one zanotowane.

Organ I instancji oparł swoją decyzję jedynie na podstawie sporządzonego protokołu, bez skorzystania z innych środków dowodowych dostępnych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim nie powołano biegłego, który byłby w stanie prawidłowo oszacować zakres zniszczeń i strat u skarżącego na skutek powodzi. Pełnomocnik zarzucił, że komisja nie przeprowadziła dogłębnych oględzin - nie udała się na pole uprawne, a w konsekwencji nie była w stanie określić procentowej powierzchni uszkodzonych upraw skarżącego.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik zarzucił organom nienależyte ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 30 września 2010r. Okoliczność ta ma istotne znaczenia, gdyż wniosek ten dotyczył zasiłku celowego w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010r. Żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie zostało oparte na ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy społecznej dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r.

W związku z tak sformułowanym wnioskiem, organy orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w oparciu o wskazane przepisy. W tym stanie sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący przyznania zasiłku z innej podstawy prawnej w tym postępowaniu zainicjowanym wyraźnie sprecyzowanym wnioskiem skarżącego. Organ administracyjny nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. Organ związany jest żądaniem strony. Treść żądania zawartego we wniosku wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły więc rozpatrzyć wniosku skarżącego w oparciu o inne przepisy, niż wskazane we wniosku. Okoliczność ta nie stanowiła jednak przeszkody do ubiegania się o pomoc społeczną wynikająca z art. 40 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej, ale w innym, odrębnym postepowaniu.

Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że skarżący jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Okolicznością bezsporną jest, że tym samym skarżący spełnił przesłankę określoną w § 2 pkt.1 ww. rozporządzenia.

W niniejszej sprawie została spełniona również przesłanka określona w pkt.2 ww. przepisu, bowiem oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie skarżącego dokonała komisja powołana Zarządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 31 maja 2010r.

Istota sporu dotyczy przesłanki określonej w pkt.3 ww. rozporządzenia, bowiem organy ustaliły, że skarżący jej nie spełnia, a skarżący z tym stanowiskiem się nie zgadza.

Jak wynika z protokołu sporządzonego przez komisję, utracony przychód w roku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w stosunku do przychodu z lat poprzednich został ustalony w wysokości 28,05%, co uzasadnia stanowisko organów orzekających w sprawie, że wobec nie spełnienia kryterium szkody powyżej 30%, wnioskowana pomoc nie mogła być przyznana.

Wbrew zarzutom skargi, protokół został sporządzony na podstawie lustracji na miejscu w gospodarstwie skarżącego, przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2010r. Powierzchnia gospodarstwa rolnego przyjętego do obliczeń wynosiła 5, 67 ha użytków rolnych i była zgodna z wnioskiem skarżącego. W protokole określono w procentach powierzchnię uszkodzonych upraw w odniesieniu do poszczególnych upraw rolnych.

Nadmienić należy, że protokół został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. Z akta sprawy nie wynika, aby skarżący wnosił pisemne zastrzeżenia do ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił, że nikt nie był na polu oszacować straty i nie wie, dlaczego obniżono procentową powierzchnię uszkodzonych upraw wskazaną we wniosku i zmieniono nazwy zboża.

W związku z powyższym należy podnieść, że celem oględzin przeprowadzonych na miejscu, w gospodarstwie skarżącego była weryfikacja danych zawartych we wniosku. Organy orzekające prawidłowo przyjęły jako podstawę wydanych rozstrzygnięć dane wynikające z protokołu, a nie dane zadeklarowane we wniosku. Jeżeli skarżący kwestionował ustalenia zawarte w protokole, mógł złożyć pisemne zastrzeżenia. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów na okoliczność podważania ustaleń faktycznych dokonanych przez komisję.

Zarzuty skargi dotyczące wysokości i zakresu szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć – co do zasady - w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń stanu faktycznego.

W ocenie tut. Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza stanowisko organów, że skarżący nie spełnił przesłanki określonej w § 2 pkt.3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r, a tym samym decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanej pomocy jest zgodna z prawem. Podkreślić należy, że skoro ustawodawca – jako warunek przyznania pomocy – określił, że utracony przychód musi wynosić powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech laty poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym – w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej – w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, to ani organy, ani tut. Sąd nie mają kompetencji do uznania, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wnioskowana pomoc jest należna.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego działając na podstawie art.151 ww. ustawy orzekł jak w sentencji.