Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 297/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: SKO.PS/4110/186/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 8, art. 59, art. 60, art. 61, art. 64, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 2268, dalej: u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 9 września 2022 r. znak: WR.5120.13.2021 w przedmiocie:

1. 1. ustalenia wysokości odpłatności wnoszonej przez B. H. (dalej: skarżąca) za pobyt syna D. G. w Domu Pomocy Społecznej począwszy od umieszczenia w placówce za okres:

od dnia 23.08.2021 r. do dnia 31.08.2021 r. w wysokości 709,28 zł od dnia 1.09.2021 r. do dnia 30.09.2021 r. w wysokości 2.443,00 zł od dnia 1.10.2021 r. do dnia 31.10.2021 r. w wysokości 2.443,00 zł od dnia 1.11.2021 r. do dnia 30.11.2021 r. w wysokości 2.366,22 zł od dnia 1.12.2021 r. do dnia 31.12.2021 r. w wysokości 2.366,22 zł

2. odmowy zwolnienia skarżącej w całości, jak również w części z powstałego obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej w K. w okresie od 23.08.2021 r. do 1.11.2021 r. oraz pobytu w Domu Pomocy Społecznej w T. w okresie od 2.11.2021 r. do 31.12.2021 r.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w D. III Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...], skierował syna skarżącej do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych Niepełnosprawnych Intelektualnie w T. przy ul. [...]. Przy czym decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r., Starosta Tarnowski orzekł o umieszczeniu go w Domu Pomocy Społecznej w K. dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie do chwili uzyskania wolnego miejsca w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych Niepełnosprawnych Intelektualnie w T. Z dniem 23 sierpnia 2021 r. D. G. został faktycznie umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w K. Następnie decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej ustalił odpłatność ponoszoną przez D. G. w tymże Domu. W dniu 2 listopada 2021 r. D. G. został przeniesiony do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych Niepełnosprawnych Intelektualnie w T. Następnie decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. ustalono mieszkańcowi nową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r. odmówiono skarżącej zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt syna w DPS.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt SKO.PS/4110/22/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, gdyż ustalając dochód skarżącej organ oparł się na zaświadczeniu o dochodach osiągniętych w roku podatkowym 2020 r. z tytułu prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, które uwzględniało należny podatek oraz składki na ubezpieczenie społeczne, bez wskazania pozostałych składników podlegających odliczeniu od dochodu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ l instancji decyzją z dnia 9 września 2022 r. ustalił odpłatność za pobyt syna skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w K. w okresie od 23.08.2021 r. do 01.11.2021 r. oraz za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w T. w okresie od 02.11.2021 r. do 31.12.2021 r. Jednocześnie odmówiono skarżącej zwolnienia w całości, jak również w części z powstałego obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt syna w ww. placówkach.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia opisano stan faktyczny sprawy oraz chronologiczny przebieg czynności podejmowanych w trakcie prowadzonego postępowania. Przywołano przepisy prawa materialnego regulujące zasady ustalania odpłatności za pobyt członków rodziny w domu pomocy społecznej oraz zwolnienia z tej opłaty.

Organ ustalił, że dochód skarżącej w 2020 r. wyniósł 5.534,21 zł i przekraczał 300 % kwoty 2.103,00 zł stanowiącej kryterium ustawowe dla osoby samotnie gospodarującej, co zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi podstawę do naliczenia odpłatności za pobyt syna w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a faktycznym dochodem na osobę w rodzinie pomnożonej przez liczbę osób w rodzinie.

Uwzględniając zmianę sytuacji rodzinnej skarżącej od 01.11.2021 r. i to, że zgodnie z podanym oświadczeniem dochód na osobę w rodzinie wynosił 2.767,11 zł organ ustalił odpłatność dla skarżącej następująco:

od 1.11.2021 r. do 30.11.2021 r. w wysokości 2.366,22 zł (81,43 zł tj. kwota 123,02 zł - koszt utrzymania mieszkańca DPS w K. za okres 1 dnia wyliczony z kwoty 3.690,50 zł - kwota 41,58 zł, tj. odpłatności ze strony D. G. za okres 1 dnia, wyliczony z kwoty 1.247,50 zł tj. 70 % dochodu mieszkańca DPS = 81,43 zł: 1 liczba osób zobowiązanych do opłaty + 2.666,84 zł tj. kwota 3.872,66 zł – koszt utrzymania mieszkańca DPS w T. od 2.11.2021 r. do 30.11.2021 r. wyliczony z kwoty 4.006,26 zł - kwota 1.205,82 zł tj. 70% dochodu mieszkańca DPS od 02.11.2021 r. do 30.11.2021 r. wyliczony z kwoty 1.247,50 zł = kwota 2.666,84 zł: 1 liczba osób zobowiązanych do opłaty).

od dnia 01.12.2021 r. do 31.12.2021 r. w wysokości 2.366,22 zł (kwota 4.006,26 zł - koszt utrzymania mieszkańca DPS w T. - kwota 1.247,50 zł, tj. 70% dochodu mieszkańca DPS = kwota 2.758,76 zł: 1 liczba osób zobowiązanych do opłaty = 2.758,76 zł).

Organ ustalił, że uzyskany przez skarżącą dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w 2021 r. wynosił 2.802,40 zł/m-c., co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 1.401,20 zł i nie przekraczał 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie (tj. 600,00 zł x 300% = 1.800,00 zł), co zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi brak podstawy do naliczenia skarżącej odpłatności za pobyt syna w domu pomocy społecznej od dnia 1.01.2022 r.

Analizując zebrany materiał dowodowy, organ uznał, że nie widzi zasadności zwolnienia skarżącej całkowicie lub częściowo z obowiązku wnoszenia odpłatności za pobyt syna w domu pomocy społecznej.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - przepisów art. 64 pkt 2 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i przekroczenie granic swobodnego uznania, a tym samym dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej za syna, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i prawidłowej oceny dowodów obrazujących sytuację materialną skarżącej, która podyktowana jest sytuacją zdrowotną, rodzinną, życiową i losową, prezentującą taki ładunek aksjologiczny, że w sposób oczywisty przełamuje fiskalizm państwa, co mieści się w ramach przesłanki "wystąpienia uzasadnionych okoliczności", o których mowa w przepisie art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej
2. - przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do organu, a także zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, mających zastosowanie w sprawie i wyjaśniło, że z regulacji tych wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu. Jednocześnie przyjęta zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 tej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków.

Organ zwrócił także uwagę, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do DPS przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Dlatego też kwestie relacji rodzinnych, zasad współżycia społecznego nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie odpłatności, mogą natomiast mieć ewentualnie znaczenie w sprawie dotyczącej zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt.

W ocenie Kolegium, prowadząc ponownie postępowanie, organ l instancji prawidłowo ustalił składniki dochodu skarżącej, ustalając poszczególne okresy, za które skarżąca zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej powinna ponosić przedmiotową odpłatność, a także wysokość tej odpłatności. Z wyliczeń Kolegium wynika, że przedstawione w decyzji organu I instancji wyliczenia są prawidłowe i nie ma potrzeby ich dalszego powielania. Zresztą w złożonym odwołaniu skarżąca nie zakwestionowała ustalonych przez organ wyliczonych kwot opłat, skupiając się jedynie na wykazaniu, że sytuacja zdrowotna, rodzinna, życiowa i losowa skarżącej powinna skutkować zwolnieniem z przedmiotowej odpłatności.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat Kolegium wskazało, że treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter zwolnienia, co oznacza konieczność zbadania, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania, które nie może jednak oznaczać dowolności wyboru rozstrzygnięcia przez organ. Organ rozpoznający wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji.

W toku prowadzonego postępowania organ l instancji ustalił, że skarżąca od listopada 2021 r. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Syn jest bez prawa do zasiłku, nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy. Skarżąca od 2019 r. utrzymuje się z prowadzonej działalności gospodarczej. Dochód w rodzinie z tego tytułu obliczony na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej wynosi 2.802,40 zł. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania to: czynsz - 200 zł m-c, prąd 170 zł m-c, gaz 200 zł m-c. Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie skarżąca podaje znacznie wyższe wydatki związane z utrzymaniem siebie i syna, ale ramach tych wydatków wlicza w głównej mierze koszty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skarżąca przedłożyła zaświadczenia lekarskie, z których wynika, że leczy się z powodu przewlekłych schorzeń. Z kolei syn 19.05.2022 r. podjął leczenie z powodu objawów depresyjno-lękowych.

Odpowiadając na wezwanie organu, skarżąca przesłała informacje z Biura Usług Księgowych zwierającą zestawienie wysokości dochodów uzyskiwanych w poszczególnych miesiącach 2022 r., z której wynika, że średni dochód netto wynosi 1.912,00 zł.

Z powyższego wynika zatem, że wprawdzie w 2022 roku miesięczne dochody skarżącej (nie obejmują pełnego roku), kształtują się na niższym poziomie niż w ubiegłym roku, to jednak skarżąca osiąga stały dochód z działalności, dzięki któremu w dalszej perspektywie może spłacić powstałe zobowiązania.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że chociaż opisana sytuacja życiowa skarżącej nie była i nie jest łatwa, to jednak przedstawione przez nią okoliczności nie stanowią okoliczności związanych z wyjątkową lub trudną sytuacją podmiotu uzasadniających całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty. Zapewne rozwój firmy jest ważnym celem w życiu skarżącej, niemniej jednak nie może być tak, że finansowanie jej rozwoju następowałoby kosztem społeczeństwa, gdyż zwolnienie w całości lub w części opłaty osoby zobowiązanej z tytułu pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest de facto równoznaczne z przerzucaniem ciężaru pokrywania tych kosztów na wszystkich podatników.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 64 pkt 2, 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię, tj. nieuwzględnienie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji materialnej i osobistej skarżącej i tym samym niewłaściwe rozważenie jej sytuacji życiowej, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uznaniem przez organ odwoławczy, że sytuacja skarżącej nie jest na tyle wyjątkowa, aby zwolnić ją z odpłatności za pobyt syna w DPS chociażby częściowo –
3. 2. przepisów postępowania, tj.:
4. - art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
5. a) nieuwzględnienie indywidualnych okoliczności oraz wątpliwości na korzyść skarżącej i przeprowadzenie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i tym samym: doprowadziło do błędnego uznania, że dochód skarżącej osiągany w 2020 r. pozwolił jej na pokrycie opłat syna za pobyt w DPS w roku 2021, do których pokrycia została zobowiązana decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. podczas gdy działalność skarżącej pomimo wysokości ustalonego miesięcznie dochodu za rok 2020, nie gwarantowała jej stabilności finansowej, ponieważ kwoty uzyskiwane miesięcznie nie kształtowały się na tym samym poziomie, a wydatki związane z sytuacją rodzinną skarżącej w tym okresie znacznie przewyższały uzyskiwane wynagrodzenie i nie ograniczały się jedynie do kosztów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą,
6. b) niezwolnienie skarżącej choćby z części opłat naliczonych za pobyt syna w DPS z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, choćby fakt, że na jej utrzymaniu pozostaje drugi syn, który z uwagi na rozwinięcie się u niego objawów depresyjno-lękowych nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie, a także fakt, że opłaty za pobyt syna w DPS zostały naliczone skarżącej na podstawie dochodu osiąganego w roku 2020, podczas gdy syn skarżącej został umieszczony w domu pomocy społecznej dopiero w połowie 2021 r., a decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS wydana dopiero 25 listopada 2021 r., gdzie sytuacja materialna skarżącej była całkiem odmienna i znacznie gorsza od mającej miejsce w 2020 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że dochody przebywającego w domu pomocy społecznej syna skarżącej nie wystarczają na pokrycie kosztów jego pobytu w placówce. Zaszła zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów pobytu od jego wstępnej tj. skarżącej.

W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżąca z mocy przepisów obowiązującego prawa zobligowana jest partycypować w kosztach utrzymania syna przebywającego w DPS. Do obowiązku organów należało zatem ustalenie uzyskiwania przez nią dochodu w wysokości, o której stanowi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. jako warunku ustalenia przez organ opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Jak wyżej już wskazano, obowiązki wstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, o ile nie został zwolniony z opłat w trybie art. 64 u.p.s., uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. posługuje się pojęciem "dochodu na osobę w rodzinie", które zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 6 pkt 3 u.p.s. jako dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Dochodem rodziny zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązkiem organu orzekającego o ustaleniu opłaty tytułem ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jest przede wszystkim rzetelne ustalenie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w DPS a następnie zweryfikowanie ich sytuacji dochodowej, w tym prawidłowe ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie.

Wskazać w związku z tym trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., t.j. poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez liczbę członków rodziny, a następnie odjęcie od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. I OSK 2820/16, z dnia 23 października 2018 r., sygn. I OSK 2776/17, z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 323/19 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 884/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższe oznacza, iż prawidłowy sposób obliczenia wysokości opłaty wynikającej z art. 60 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. za okres od 1 listopada 2021 r., powinien polegać na odjęciu od kwoty dochodu na osobę w rodzinie wynoszącego 2 767, 11 zł kwoty 300% kryterium dochodowego, to jest 1 584 zł, co daje kwotę 1 183, 11 zł miesięcznie, do uiszczenia której mogła być obowiązana skarżącą (o ile nie zaistniałyby przesłanki zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części określone w art. 64 ustawy o pomocy społecznej) i która ewentualnie mogłaby być oceniana jako uiszczana zastępczo przez gminę.

Poprzez przyjęcie sposobu obliczenia wysokości należnej opłaty – jak uczyniły to organy administracji orzekające w sprawie – w istocie jako różnicy pomiędzy dochodem całej rodziny skarżącej, a dwukrotnością 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, organy te w praktyce obciążyły kosztami pobytu syna skarżącej w domu pomocy społecznej nie tylko samą skarżącą, lecz także drugiego jej syna, którego obowiązek ten, jako brata mieszkańca domu opieki społecznej, nie obciążał, co wynika wprost z przepisu ustawy.

Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5. 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6. 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;
7. 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją uznaniową, świadczy o tym użyte w przepisie sformułowanie "można zwolnić", a w konsekwencji kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1011/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrolując legalność aktu Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2429/14, opubl. w CBOSA).

Uznanie administracyjne, to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red.

R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy.

To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".

Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opublikowane w CBOSA).

W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen".

Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej w jakimkolwiek zakresie - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA).

Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie zwolnienia bądź odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia odpłatności, Sąd nie ocenia decyzji z punktu widzenia jej słuszności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 13575/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. III SA/Kr 3/12, opubl. w CBOSA).

Zdaniem Sądu wskazane warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Pamiętać trzeba, że zgodnie z regułami procesowymi zdefiniowanymi przez ustawodawcę w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem organu administracyjnego jest działanie na podstawie przepisów prawa. W tym celu organ winien zebrać kompletny materiał dowodowy, który następnie powinien zostać poddany wnikliwej i rzetelnej analizie, celem ustalenia na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygając sprawę co do istoty organ ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązkom tym organy obu instancji orzekające w rozpatrywanej sprawie nie sprostały. SKO zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana, rozstrzygnięta najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy.

Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, a rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy.

Organy nie odniosły się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności wskazanej w art. 64 pkt 2 u.p.s., a mianowicie śmierci matki skarżącej w dniu 31 marca 2021 r. oraz jej byłego męża w dniu 15 lipca 2021 r., którzy, jak podaje skarżąca, czynnie uczestniczyli w opiece nad jej synami. Organy nie rozważyły ponadto okoliczności wskazanej w art. 64 pkt 2 u.p.s., mianowicie faktu, że skarżąca wraz z synem utrzymują się z jednego źródła dochodu t.j. jej działalności gospodarczej. Dalej, organy nie przeanalizowały należycie wpływu znaczącego obniżenia dochodów skarżącej w 2021 r. w zestawieniu z rokiem 2000 na możliwości płatnicze skarżącej w 2021 r. Organy ustaliły, że w 2021 r. Biorąc natomiast pod uwagę, że ustalenie odpłatności za pobyt w DPS, opierające się na dochodzie uzyskanym z pozarolniczej działalności gospodarczej w poprzednim roku podatkowym, nie jest rozwiązaniem idealnym, bowiem w rzeczywistości nie odzwierciedla aktualnej na chwilę orzekania przez organy, sytuacji majątkowej osoby prowadzącej działalność gospodarczą, jest jednak aktualnie jedynym rozwiązaniem prawnym obowiązującym przy ustalaniu wysokości odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, zasadnym przy ocenie zwolnienia lub odmowy zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS jest poddanie szczegółowej analizie wpływu aktualnego dochodu zobowiązanego na jego możliwości płatnicze.

W niniejszej sprawie jest to szczególnie widoczne, jeżeli weźmie się pod uwagę, że ustalony przez organy dochód skarżącej w 2021 r. przypadający na nią to 2 802, 40 zł na miesiąc w okresie od 23 sierpnia 2021 r. do 31 października 2021 r. oraz 1 401, 20 zł na miesiąc w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Co w zestawieniu z miesięczną odpłatnością za okres od 23 sierpnia 2021 r. do 31 października 2021 r. w kwocie 2 443 zł na miesiąc, dawałoby kwotę 359, 40 zł pozostałą na utrzymanie skarżącej oraz w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. we wskazanej przez Sąd kwocie 1 183, 11 zł na miesiąc, dawałoby kwotę 218, 09 zł pozostałą na utrzymanie skarżącej. W tej sytuacji stanowisko organu I instancji wyrażone na str. 5 decyzji, że skarżąca jest "w dobrej kondycji finansowej", a w związku z tym, w przypadku zwolnienia jej całkowicie lub częściowo z obowiązku wnoszenia odpłatności za pobyt syna w DPS, obowiązek ponoszenia tych opłat "przechodziłby de facto na społeczeństwo", co "godziłoby w idee i cele pomocy społecznej", jawi się jako oderwane od stanu faktycznego sprawy.

Ocenie bowiem winna podlegać nie tylko sytuacja finansowa skarżącej przed poniesieniem ustalonych przez organ opłat za pobyt syna w DPS, ale także jak na tę sytuację wpłynie ich poniesienie. Nie bez znaczenia także w niniejszej sprawie jest ustalenie przez organ odwoławczy, że w 2022 r. średnie dochody rodziny skarżącej uległy dalszemu obniżeniu do kwoty 1 912 zł miesięcznie.

Prowadząc ponowne postępowanie organ dokona analizy dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy na ich podstawie, i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, a także z uwzględnieniem, że obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji na tyle czytelnie i klarownie, by jej adresat, a także ewentualnie sąd, miał możliwość poznania wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o sposobie rozstrzygnięcia.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.