Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, nr [...] z dnia [...] 2020 r. w sprawie zobowiązania P. S. (dalej: skarżący) do zapłaty kwoty 36325,64 zł tytułem zwrotu kosztów poniesionych zastępczo przez Gminę na poczet opłat za pobyt S. S. w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 1 marca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawę decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] 2020 r. [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia wójta Gminy, zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty 36325,64 zł wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę na poczet opłat za pobyt S. S. w DPS w R w okresie od 1 marca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. (pkt 1) oraz ustalił termin płatności kwoty określonej w punkcie 1 na 30 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postepowania, ani ze względu na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS, ani przed Sądem Rejonowym o alimenty. Organ podniósł, że kwestia wysokości opłaty za pobyt S. S. w Domu Pomocy Społecznej została ustalona decyzją z dnia [...] 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2019 r.
W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7, 77 §1 w zw. z art. 77§4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak zebrania materiału dowodowego, w tym zniechanie: analizy okoliczności przestawionych w piśmie pełnomocnika odwołującego się z dnia 27 lutego 2020 r., a dotyczących braku dopuszczalności dochodzenia opłat od odwołującego się za pobyt w DPS, nieprawidłowego ustalenia dochodu odwołującego się, niewzięcia pod uwagę miejsca zamieszkania odwołującego się, które znajduje się w Austrii, co przekłada się na zwiększone wydatki na utrzymanie gospodarstwa domowego odwołującego się, w stosunku do wydatków jakie ponosiłby w Polsce, niewzięcia pod uwagę faktów znanych organowi z urzędu przedstawionych w postępowaniu prowadzonym przed tym samym organem pod sygnaturą [...] dotyczących sytuacji majątkowej odwołującego się;
- - art. 78§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z orzeczeń wskazanych w piśmie odwołującego się z dnia 27 lutego 2020 r., na okoliczność ustalenia, że odwołujący przekazuje alimenty na rzecz A. Z. oraz M. Z., jak również ich wysokości, sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej odwołującego się, braku otrzymywania przez M. Z. świadczenia z tytułu opieki nad dzieckiem, jak również poprzez brak przesłuchania odwołującego się i błędnego przyjęcia, że zostały wyjaśnione wszystkie istotne fakty niniejszej sprawy;
- - art. 94§ 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od obligatoryjnego zawieszenia postępowania ze względu na potrzebę oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy (sygn. akt [...]), który orzeknie w sprawie o zapłatę alimentów na rzecz S. S., jak również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 266/20) orzekający w sprawie utrzymania w mocy decyzji z [...] 2019 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt S. S. w DPS;
- - art. 61 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2, w zw. z art. 8 ust. 4 pkt 2 i 7 oraz art. 3 pkt 2 i 3 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odwołujący się nie wywiązuje się z obowiązku opłaty za pobyt ojca S. S. w DPS, podczas gdy odwołujący się nie spełnia kryterium dochodowego, a jego dochód został błędnie obliczony, gdyż nie dokonano odliczeń, które zostały wskazane w treści odwołania, w tym m. in. kwoty składki na ubezpieczenie zdrowotne córek odwołującego się oraz alimentów płaconych na córki i byłą żonę odwołującego się;
- - art. 107 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w zw. z §2 ust. 1, 3, 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy u Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego poprzez zaniechanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania odwołującego się, a w konsekwencji m.in. brak zrelatywizowania uzyskiwanych w Austrii dochodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej odwołującego się.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez umorzenie postępowania ze względu na fakt, że odwołujący się nie ma obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę J na poczet opłat za pobyt S. S. w DPS w okresie od 1 marca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z postanowienia Sądu Rejonowego w B zasądzającego obowiązek alimentacyjny skarżącego wobec córki L. Z., zaświadczeń o wysokości wypłaconego wynagrodzenia oraz dokumentów potwierdzających wysokość obciążeń z tytułu kredytu hipotecznego.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu skarżący jako zstępny S. S., powinien ponosić opłatę za pobyt ojca w DPS w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kosztem pobytu, a kwotą opłacaną przez ojca. Od listopada 2019 r. S. S. pokrywa koszt swojego pobytu w DPS w kwocie 1161,31 zł miesięcznie. Organ wskazał, że za okres od 1 marca 2019 r. do 31 maja 2020 r. opłata winna wynosić 34003, 24 zł, a nie jak wskazano w decyzji organu I instancji 34085,95 zł. Kolegium wskazało, że istnieją wątpliwości co do zakresu orzekania przez organ I instancji, czy żądanie zwrotu dotyczyło okresu do 31 maja 2020 r., czy też do 30 czerwca 2020 r. W ocenie organu fakt poddania kontroli przez WSA w Krakowie decyzji określającej wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, ponieważ skoro Gmina ponosi koszty pobytu S. S. to ma prawo dochodzenia zwrotu poniesionych z tego tytułu wydatków.
Organ podniósł, że przedstawiony w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny nie wskazuje, aby wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów, które miało istotny wpływ na wynik spraw, co zarzucił pełnomocnik w odwołaniu. W ocenie Kolegium potrzeba ponownego rozpoznania sprawy wynika z faktu, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wysokości zastępczo wniesionych opłat za pobyt S. S. w Domu Pomocy Społecznej za okres od 1 marca 2019 r. do 31 maja 2020 r., a w sentencji decyzji orzekł o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę za pobyt jego ojca w DPS w okresie od 1 marca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 138 §2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji I instancji. Skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu w całości i uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji względnie o uwzględnienie sprzeciwu w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 138 §2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, a sama konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, kontrola decyzji kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. są spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie, ale także powinien istnieć funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz, że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021).
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138§2 k.p.a., powinien w szczególności w jej uzasadnieniu przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 3.03.2017 r II OSK 1657/15, CBOSA). Podkreślić należy, że powody, dla których organ odwoławczy wydaje decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, "muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138§2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że «sprawa wymaga wyjaśnienia», ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania" (wyrok WSA w Krakowie z 12.05.2014 r., II SA/Kr 339/14, CBOSA).
Kolegium orzekło, że przedstawiony w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy nie wskazuje na to, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co zarzuca pełnomocnik w odwołaniu. Mimo takiego stwierdzenia, organ przyjął, że zachodzi potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej powinno się znaleźć wskazanie jakie wady zostały popełnione przez organ I instancji, niezależnie od tego czy zostały one podniesione przez skarżącego w odwołaniu. Wynika to ze sposobu orzekania przez organ II instancji, który nie tylko ma rozpatrzyć podniesione w odwołaniu zarzuty, ale ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną.
Co więcej, tylko przy wskazaniu dostrzeżonych naruszeń przez organ odwoławczy, decyzja uchylająca ma rzeczywisty sens, wskazuje bowiem organowi I instancji jakie błędy powinny zostać przez organ naprawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Jak słusznie się wskazuje w doktrynie, najistotniejszym elementem uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jest wskazanie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zalecenia organu odwoławczego mają na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych (por. A. Golęba, [w:] H. Knysiak- Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. II). Tymczasem, w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie znalazły się żadne zalecenia dla organu I instancji, Kolegium nie wskazało okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co w ocenie Sądu wypacza istotę decyzji kasatoryjnej. Istotą bowiem określenia w decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jest przyspieszenie postępowania poprzez wypunktowanie braków, które zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy w postępowaniu przed organem I instancji. Sam brak tych wskazań, powoduje, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (tak wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., I OSK 1957/20, CBOSA).
Organy I i II instancji wskazały, jako jeden z elementów podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a także art. 104 ust. 3 i art. 61 ust. 3 u.p.s., powinny były zatem przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy uwzględnić uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. I OPS 7/17, CBOSA). Zgodnie powołaną uchwałą, obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 266/20) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt jego ojca S. S. w DPS, wyrok został doręczony Kolegium w dniu 5 października 2020 r. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję miał wiedzę na temat treści rozstrzygnięcia WSA w Krakowie, powinien zatem uwzględnić tę okoliczność z urzędu przy wydawaniu decyzji odwoławczej, w szczególności przy decydowaniu o jej uchyleniu w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz przy formułowaniu wytycznych co do postępowania przez organ I instancji.
Trzeba bowiem wskazać, że na dzień rozstrzygania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS ojca skarżącego. Organ II instancji, rozpoznając sprawę w całości co do istoty oraz wydając rozstrzygnięcie w sprawie, winien był uwzględnić tę okoliczność i odnieść się do niej we wskazaniach dla organu I instancji.
Niniejszy wyrok, wskazując na potrzebę poczynienia w ramach postępowania odwoławczego niezbędnych ustaleń, nie przesądza kierunku tego rozstrzygnięcia, ani ich wpływu na jego treść. Organ odwoławczy może brać pod uwagę wydanie decyzji kasacyjnej z innych przyczyn niż tu omówione, np. w razie stwierdzenia przy rozpatrywaniu sprawy co do istoty deficytu materiału dowodowego i ustaleń faktycznych, odpowiadającego hipotezie reguły z art. 138 § 2 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.