Uzasadnienie
I. I. P., której mąż i ojciec dzieci G. P. pracował na kontraktach w Norwegii, wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci – na pierwsze dziecko w rodzinie K. P. i kolejne dziecko M. P. i dostarczyła pełną dokumentację.
Wojewoda postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2018 r. ustalił w pkt 1, że w okresach 01.10.2017 r. - 30.11.2017 r., 01.02.2018 r. - 31.03.2018 r., 01.07.2018 r. - 31.07.2018 r. i 01.09.2018 r. - 30.09.2018 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda. W pkt 2 tego postanowienia Wojewoda ustalił, że w okresach 01.12.2017 r. – 31.01.2018 r., 01.04.2018 r. – 30.06.2018 r. oraz 01.08.2018 r. - 31.08.2018 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest Burmistrz Miasta i Gminy.
Mając powyższe na względzie, decyzją z dnia [...] 2018 r., znak [...], Wojewoda przyznał I. P. świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na rzecz kolejnego dziecka w rodzinie M. P. na okresy: 01.10.2017 r. - 30.11.2017 r., 01.02.2018 r. - 31.03.2018 r., 01.07.2018 r. - 31.07.2018 r. i 01.09.2018 r. - 30.09.2018 r. oraz przyznał świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na rzecz K. P. - pierwszego dziecka w rodzinie - na okresy: 01.10.2017 r. - 31.10.2017 r., 01.02.2018 r. - 28.02.2018 r., 01.07.2018 r. - 31.07.2018 r. i 01.09.2018 r. - 30.09.2018 r. Jednocześnie decyzją tą odmówił przyznania świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł na rzecz dziecka K. P. na okresy 01.11.2017 r. - 31.11.2017 r. i 01.03.2018 r. - 31.03.2018 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że przyznał świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko w rodzinie, gdyż przyznanie tego świadczenia nie jest uzależnione od dochodu i jednocześnie zaznaczył, że "w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowanego przez panią świadczenia na pierwsze dziecko, wynikające z zapisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bowiem dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, przekroczył ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci".
II. Wnioskiem z dnia 11 października 2018 r., Wojewoda zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o: 1. rozważenie możliwości stwierdzenia w całości z urzędu nieważności decyzji [...] z dnia 01.08.2018., w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okresy 01.10.2017 r. - 30.11.2017 r., 01.02.2018 r. - 31.03.2018 r., 01.07.2018 r. - 31.07.2018 r. oraz 01.09.2018 r. - 30.09.2018 r. oraz 2. o wstrzymanie z urzędu wykonalności decyzji za te okresy. W uzasadnieniu podał, że błędnie zakwalifikowano przerwy w pracy G. P. jako utratę dochodu, a konkretnie wbrew art. 7 § 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę dnia [...] 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), stwierdziło z urzędu nieważność decyzji wydanej przez Wojewodę z dnia [...] 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewodę z dnia [...] 2018 r., nr [...], albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 § 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdyż G. P. jest osobą zatrudnioną na terenie Norwegii u jednego pracodawcy, z przerwami w zatrudnieniu nie przekraczającymi 3 miesięcy, a w związku z tym dochód z jego pracy nie powinien podlegać utracie.
Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...] "nieprawidłowo orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego pani I. P. na syna M. P. i córkę K. P. w kwocie 500,00 zł miesięcznie na każde dziecko w okresie od 1 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r., od 1 lutego 2018 r. do 31 marca 2018 r., od 1 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. oraz od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r." Wobec treści wskazanego wyżej przepisu – zdaniem Kolegium – przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniosła I. P. W uzasadnieniu podkreśliła, że dostarczyła do urzędu wszystkie wymagane dokumenty oraz, że po otrzymaniu decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze była przekonana, że świadczenia zostały przyznane prawidłowo, a w związku z tym wydatkowała już te pieniądze na potrzeby dziecka i nie stać jej na zwrot pobranego świadczenia. Skarżąca w szczególności zarzuciła naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa i wniosła o zmianę decyzji w taki sposób, aby "nie musiała oddać tych pieniędzy".
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie ze względów w niej podniesionych.
Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji wydanej przez Wojewodę dnia [...] 2018 r., znak [...]. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd wyjaśnia, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, w tym m.in. stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, LEX nr 1083380, które Sąd podziela w całości, "rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podzielić przy tym należy pogląd, że o oczywistej sprzeczności z treścią przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu." Przy tak rozumianym pojęciu "rażącego naruszenia prawa" ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując na to, że Wojewoda, w decyzji z dnia [...] 2018 r., znak: [...] nieprawidłowo przyjął jako utratę dochodu dochody ojca dzieci G. P., wynikające z zatrudnienia na terenie Norwegii u jednego pracodawcy, albowiem - co wynika z przedłożonych organowi zaświadczeń - przerwy w zatrudnieniu nie przekraczały 3 miesięcy.
Ta nieprawidłowość wynika wprost z przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017r., poz. 1851), który na dzień wydania decyzji, tj. na dzień [...] 2018 r., w zakresie mającym zastosowanie w tej sprawie, stanowił: "Przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej(...), jeżeli członek rodziny lub (...) utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło (...)."
Jest oczywistym, że decyzja dotknięta rażącą nieważnością co do zasady nie powinna pozostawać w obrocie prawnym i to niezależnie od tego, komu należy przypisać błąd za takie jej wydanie. A zatem stwierdzenie nieważności takiej decyzji - obarczonej rażącym naruszeniem prawa - jest uzasadnione.
Czym innym jest natomiast obowiązek zwrotu świadczeń wypłaconych stronie na podstawie wadliwej decyzji, czego niesłusznie w tym wypadku obawia się skarżąca. Postępowanie w sprawie zwrotu tak wypłaconych świadczeń jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego i inicjatywa wszczęcia postępowania o zwrot niesłusznie wypłaconych świadczeń może nastąpić dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania nadzwyczajnego, czyli po prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji będącej podstawą wypłaty, o ile zajdą ustawowe ku temu przesłanki. Niniejsza sprawa nie dotyczy zwrotu świadczeń wypłaconych na podstawie wadliwej decyzji, nie mniej jednak z uwagi na ujawnione w niniejszej sprawie obawy skarżącej należy zauważyć, że skarżąca, nie może ponieść konsekwencji związanych z błędną decyzją do wydania której się nie przyczyniła, albowiem jako obywatel chroniona jest przez art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiący, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...], albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] 2018 r., znak [...] w całości, pomimo tego, że decyzja obejmuje także pozbawienie świadczenia wychowawczego przyznanego na kolejne dziecko w rodzinie, tj. na M. P., co do którego kryterium dochodowe nie obowiązuje, a zatem art. 7 § 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie ma zastosowania. Sąd - podobnie jak strona skarżąca w swojej skardze - zwraca uwagę na treść art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który stanowi:
"Art. 5.
- 1. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie.
- 3. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł.
- 4. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł.
Z powyższego wynika więc, że świadczenie wychowawcze przyznane na M. P., jako na kolejne dziecko w rodzinie nie jest dotknięte wadą nieważności z powodów wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, a przede wszystkim z tzw. racji zdroworozsądkowych, mających źródło w obowiązującym systemie prawa, w tym w przepisach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje się, że regułą powinno być eliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności tylko tej części decyzji, która tą nieważnością jest dotknięta. W zakresie tym Sąd podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2520/14 (opubl. LEX nr 2100631): "Pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru.
Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem.
Sąd zauważa, że decyzja Wojewody przyznająca skarżącej świadczenie wychowawcze składa się z niezależnych od siebie elementów w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego każdego z dzieci. Elementy te mogą mieć, w świetle norm prawa materialnego, samodzielny byt prawny, a treść każdego z nich, nie jest determinowania treścią pozostałych. Taka struktura powyższej decyzji pozwala więc, w przypadku wystąpienia kwalifikowanej wadliwości jednego z jej elementów, na stwierdzenie nieważności tylko i wyłącznie tego elementu bez wzruszania pozostałych. W zakresie tym Sąd podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., IV SA/Wa 1960/05 (opubl. LEX nr 203861).
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło wskazane wyżej przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono – jak w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.