Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2015 roku, którą orzeczono o wymeldowaniu M. C. z pobytu stałego z lokalu przy ul. B w K, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organy administracji ustaliły następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Postępowanie o wymeldowanie M. C. z miejsca pobytu stałego z lokalu w K przy ul. B Prezydent Miasta wszczął na żądanie V. V. przedstawiciela ustawowego małoletniego syna P. C., który jest właścicielem przedmiotowego lokalu. V. V. wyjaśniła, że jej były mąż, M. C. opuścił miejsce stałego zameldowania i wiele lat temu i w tym miejscu nie mieszka.
Prezydent Miasta opierając się na zebranym materiale dowodowym uznał, że doszło do opuszczenia miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów art. 35 ustawy o ewidencji ludności, i decyzją orzekł o wymeldowaniu M. C. z pobytu stałego.
M. C. zaskarżył do Wojewody wyżej wskazaną decyzje Prezydenta Miasta. Odwołujący się nie zaprzeczył, że opuścił lokal przy ul. B, podał, iż nie jest w stanie określić czasu swojej nieobecności w przedmiotowym lokalu. W 2003 roku aktem darowizny przekazał powyższy lokal małoletniemu synowi P. Stwierdził, że często przebywa w tym lokalu z synami w okresie wakacji i ferii zimowych. Podniósł ze jest bezdomny i w konkluzji odwołania wniósł o zmianę decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewoda rozpoznając odwołanie wskazał, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wówczas, gdy osoba fizycznie w danym lokalu nie przebywa, a opuszczenie tego lokalu nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
W ocenie Wojewody fakt, opuszczenia miejsca pobytu stałego przez M. C., organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił. Opuszczenie lokalu było dobrowolne i nie wynikało z bezprawnych działań osób trzecich. M. C. podjął pracę poza granicami kraju. Nastąpił rozpad małżeństwa i w konsekwencji rozwód. M. C. opuścił lokal stałego zameldowania i zamieszkał w innym miejscu, gdzie obecnie nadal przebywa koncentrując swoje najważniejsze sprawy życiowe. Jednocześnie V. V., wskazała, że M. C. w przedmiotowym lokalu nie przebywa od ponad 10 lat. Wymieniony mieszka na terenie Niemiec, rzadko przyjeżdża do Polski wyłącznie w odwiedziny do dzieci. M. C. nie posiada kluczy do lokalu, a ponadto jeszcze przed rozwodem zabrał z mieszkania wszystkie swoje rzeczy osobiste. Powyższe wyjaśnienia są zbieżne z wyjaśnieniami M. C., który nie zaprzeczył, iż od wielu lat nie mieszka już w lokalu przy ul. B w K. Potwierdził, że powyższy lokal jest własnością jego małoletniego syna P., który mieszka w tym lokalu z matką, jej obecnym mężem i rodzeństwem.
Wyjaśnił, że w 1997 roku zawarł związek małżeński z V. V., początkował mieszkał w lokalu stałego zameldowania, lecz wkrótce podjął pracę w Niemczech i do kraju przyjeżdżał tylko na święta dwa, trzy razy do roku, na okres dziesięciu dni. W 2008 r. otrzymał rozwód. Obecnie jest w konflikcie z byłą żoną, która zawarła nowy związek małżeński. Jest świadomy, iż przebywanie w przedmiotowym lokalu jego byłej żony wraz z mężem i dziećmi wyklucza jego stały pobyt, a mimo to odmawia wymeldowania się, gdyż - jak oświadczył - nadal uważa się za właściciela tego mieszkania. Przyznał, że jak przyjeżdża do kraju to najczęściej do swojego kuzyna, u którego się zatrzymuje i wówczas do lokalu stałego zameldowania przychodzi tylko, aby odwiedzić dzieci.
Organ odwoławczy dał wiarę powyższym wyjaśnieniom oraz dowodom zebranym w sprawie, w oparciu o które uznał, że opuszczenie miejsca stałego zameldowania przez M. C. nastąpiło w rozumieniu przepisów art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Opuszczenie lokalu miało charakter trwały. Istotnym pozostaje, że M. C. nie kwestionuje opuszczenia miejsca pobytu stałego.
Wojewoda wskazał, że dla spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu nie zawsze można wymagać zerwania wszelkiego kontaktu z lokalem. W zależności od okoliczności stanu faktycznego w lokalu mogą pozostać osoby bliskie, z którymi osoba opuszczająca lokal nadal utrzymuje kontakty, bywa u nich, zapewnia im pomoc i opiekę, może nawet dysponować kluczami do lokalu, takie relacje szczególnie mogą występować pomiędzy rodzicami a dziećmi (jak w niniejszej sprawie), lecz utrzymywanie tego rodzaju kontaktów wcale nie musi oznaczać, że nie doszło do opuszczenia lokalu. Za miejsce stałego pobytu uznaje się bowiem taki lokal, w którym zainteresowana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych. O tym czy dany lokal stanowi miejsce stałego pobytu decydujące jest, czy lokal ten rzeczywiście stanowi centrum życiowe danej osoby.
Istotnym w sprawach meldunkowych pozostaje ponadto, iż przez termin "zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Zamiar M. C. powrotu do lokalu w K przy ul. B ogranicza się jedynie do deklarowania chęci powrotu do rzeczonego lokalu bez określenia czasu powrotu, a przede wszystkim bez uwzględnienia realnych i prawnych możliwości zamieszkania w tym lokalu.
Wojewoda wskazał, że zamiar pobytu w określonym miejscu musi być połączony z faktem przebywania, które polega na rzeczywistym skoncentrowaniu w danym miejscu swoich osobistych i życiowych interesów. Takich okoliczności odwołujący się nie udowodnił. Okazjonalne odwiedzanie lokalu (z uwagi na zamieszkujące w nim dzieci), z pewnością nie wskazuje na cechy stałego pobytu.
Wojewoda wskazał, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. - o czym stanowią przepisy art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności. Podniesiony w odwołaniu zarzut, iż przez wymeldowanie M. C. stanie się osobą bezdomną nie ma znaczenia, ponieważ wymeldowanie jest konsekwencją opuszczenia lokalu przed laty.
Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. C. podnosząc, że decyzje organu skazują go na bezdomność, a taka sytuacja jest nie do zaakceptowania. Stwierdził, że nie opuścił dobrowolnie lokalu, gdyż wyjazd za granicę spowodowany był ciężką sytuacją finansową. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z art. 69 pkt 1 tej ustawy, weszła ona w życie z dniem 1 marca 2015 r. i zastąpiła regulacje zawarte we wcześniej obowiązującej ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm., zwana dalej: ustawą z 10 kwietnia 1974 r.). Zgodnie z treścią art. 35 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.
Należy zauważać, że konstrukcja wymeldowania w aktualnie obowiązujących przepisach podobna jest do regulacji zawartej w poprzednio obowiązującej ustawie z 10 kwietnia 1974 r. Według art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r., organ gminy wydawał na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Należy zatem zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do regulacji art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. zachowuje w dużej mierze aktualność w odniesieniu do treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 945/15). Na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił i utrwalił się pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wówczas, gdy ma ono charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 302/05).
Zgodnie z tym poglądem przyjmuje się, że o trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale także zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania
Z kolei opuszczenie lokalu można uznać za dobrowolne, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Przez dobrowolność rozumie się nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli, tj. bez przymusu, ale także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający lokal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu.
Zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego, w rozumieniu wymienionych przepisów jest spełniona wówczas, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Organy orzekające prawidłowo zatem przyjęły, że bez jednoczesnego zaistnienia obu tych przesłanek, tj. dobrowolności i trwałości, nie może być mowy o opuszczeniu przez stronę dotychczasowego miejsca zamieszkania dającego podstawę do orzeczenia przez organ o wymeldowaniu. Poprzez pojęcie "opuszcza" należy rozumieć, dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia formalności meldunkowych, przy czym pojęcie to zawiera w sobie element woli osoby, która w opuszczonym przez siebie miejscu nie zamierza nadal przebywać. Zamiar ten należy natomiast rozumieć jako wolę skoncentrowania w innym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów.
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący dobrowolnie opuścił miejsce stałego zameldowania. Sam podał, że nie zamieszkuje w lokalu przy ul. B w K oraz nie posiada w wyżej wskazanym lokalu swoich rzecz osobistych. Jednocześnie M. C. oświadczył, że wiele lat temu wyjechał do Niemiec do pracy. Do Polski przyjeżdża sporadycznie, jedynie po to, aby odwiedzić dzieci. Była żona skarżącego podała, że właścicielem spornego lokalu jest małoletni syn P. Wskazała ponadto, że M. C. nie posiada kluczy do lokalu. Powyższe wyjaśnienia są zbieżne z wyjaśnieniami samego skarżącego. Nie zaprzeczył on bowiem, że od wielu lat nie mieszka już w lokalu przy ul. B w K. Odnosząc się do argumentów skargi nie można uznać, że sporadyczne odwiedziny w Polsce, które wiążą się z wizytami w spornym lokalu świadczą o tym, że skarżący nie opuścił go na trwałe. Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, jak zasadnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 19 września 2014r.,(sygn. akt II OSK 644/13), nie może być oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowana jedynie jako opuszczenie lokalu "na zawsze".
Także bowiem opuszczenie lokalu na pewien okres może być uznane za trwałe, jeżeli okres ten jest wystarczająco długi. Pojmowanie bowiem trwałości jako synonimu określenia "na zawsze" powodowałoby niemożność wymeldowania osoby, która de facto w lokalu od lat nie przebywa albo przyjeżdża do niego jedynie okazjonalnie. W myśl zaś art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie w lokalu odzwierciedlać ma rzeczywisty pobyt osoby w lokalu. W żadnej mierze interpretacja okoliczności faktycznych nie może zatem prowadzić do sprzecznego z brzmieniem przepisu utrzymywania fikcji pobytu w lokalu osoby, która w rzeczywistości w nim nie zamieszkuje.
Zważyć należy, że w art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności prawodawca wskazał, że równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego. Natomiast w art. 25 ust. 2 tej ustawy wyjaśniono, że pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Z treści tych przepisów należy wywodzić, że dopuszczalne jest opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu i skoncentrowanie czasowo swoich spraw życiowych w innym miejscu, jeżeli dana osoba nie ma zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, tzn. przewiduje powrót do miejsca dotychczasowego zameldowania na pobyt stały po upływie określonego terminu. Termin ten musi być od początku przewidywalny, przemijalny, a jego zakres usprawiedliwiony okolicznościami stanowiącymi powód opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu.
Jeżeli istnieją podstawy do przyjęcia, że pobyt czasowy uzyskał cechy pobytu stałego, to nie sposób jednocześnie twierdzić, że dotychczasowe miejsce zameldowania na pobyt stały ma wciąż taki charakter. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że nie stanowi przesłanki wymeldowania czasowe opuszczenie miejsca pobytu w celu podjęcia pracy zarobkowej za granicą, lecz z zamiarem powrotu do dotychczasowego miejsca pobytu stałego (por. m. in. NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2499/11 i z dnia 8 listopada 2013r., II OSK 1301/12). Skoro zamiar stałego przebywania, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako wolę skoncentrowania w danym miejscu swoich spraw życiowych i założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów, to zamiar czasowego pobytu, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy, powinien wyrażać się nie tylko w woli powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały, ale także w rzeczywistym dążeniu do tego.
Jednakże skarżący przez ponad 10 lat takiego zamiaru nie ujawniał. Przez ten okres jego centrum życiowe skupiło się w Niemczech, gdzie wyjechał dobrowolnie. Okoliczności te uzasadniały wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego z lokalu przy ul. B w K. Zgłoszony w skardze zamiar powrotu do spornego mieszkania, nie uzasadnia utrzymania zameldowania w nim skarżącego, skoro bezspornie skarżący nie zamieszkuje tam i obiektywnie nie ma prawa do przebywania w nim. Przy czym prawo skarżącego do przebywania w spornym lokalu, stanowi odrębną kwestię, niemającą zasadniczego znaczenia dla oceny wymeldowania. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Oznacza to, że postępowanie meldunkowe, co wielokrotnie podkreślone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, spełnia jedynie cele ewidencyjne.
W wyroku z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01, (OTK ZU A 2002/3/34) Trybunał Konstytucyjny wyeksponował rejestracyjny charakter meldunku i wskazał, że przedmiotem rejestru jest jedynie "przebywanie", a nie – "uprawnienie" do lokalu. Wyjaśniono, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Dlatego też posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, czy też jego brak nie jest okolicznością przesądzającą o pobycie przy realizacji obowiązku meldunkowego. Z drugiej strony fakt zameldowania nie daje żadnego prawa do przebywania w lokalu. Pierwotne potwierdzenie przez właściciela nieruchomości (lokalu mieszkalnego, domu) pobytu osoby zgłaszającej, nie należy, jak często ma to miejsce w praktyce, utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie.
O tym, czy zamieszkanie jakiejś osoby w danym lokalu wymaga zgody osoby uprawnionej, nie decydują przepisy o ewidencji ludności, ale przepisy prawa cywilnego, normujące poszczególne typy stosunków prawnych, których elementem jest uprawnienie do używania lokalu. Potwierdzenie pobytu jest tylko potwierdzeniem faktu, a nie uprawnienia i ma charakter dowodowy (por. wyrok SN z dnia 08.10.2002r., sygn. akt III RN 183/01 OSNP 2003/20/477). Dopiero w przypadku obalenia domniemania faktycznego zamieszkiwania w danym lokalu osoby zgłaszającej, organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Ol 826/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący nie zamieszkuje w ogóle w spornym lokalu od ponad 10 lat.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.