Uzasadnienie
Decyzją z 30 lipca 2021 r., Wójt Gminy K. odmówił M. D. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1265) - dalej: u.ś.r. Ojciec skarżącej miał bowiem ustalony stopień niepełnosprawności od 74 roku życia. Ponadto organ podał, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowiła, w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art.17 ust. 1b i ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 7 w zw. z art. 77 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) dalej " k.p.a.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 29 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji była nieprawidłowa, w zakresie w jakim organ pomocowy nie uwzględnił skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Jednakże - w związku z faktem, że po stronie skarżącej występowały przesłanki negatywne warunkujące odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, Kolegium uznało, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy.
Dokonując analizy ustaleń poczynionych przez organ I instancji, Kolegium uznało, że w przypadku skarżącej nie występował związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego (niepodejmowaniem zatrudnienia), a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Kolegium wskazało, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarczy sam fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia równoważnego. Organ ustalił, że ojciec skarżącej urodzony w 1946 r., wdowiec, na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 25 lutego 2020 r. został zaliczony do osób o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W treści orzeczenia wskazano, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje u niego od 19 listopada 2019 r. Z powyższego wynikało, że niepełnosprawność powstała w 74 roku życia. Organ ustalił też, że we wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca oświadczyła, że jest rolnikiem, nie zadeklarowała przy tym czy zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.
W związku z powyższym trudno było przyjąć, że skarżąca rzeczywiście nie podejmowała zatrudnienia, czy też pracy w rolnictwie, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Do powyższej kwestii skarżąca nie odniosła się również w odwołaniu, pomimo że organ I instancji ww. okoliczność podniósł w uzasadnieniu decyzji. Ustalono nadto, że skarżąca posiada własną rodzinę: męża oraz troje dzieci: dwie córki w wieku szkolnym i najmłodszą w wieku 2 lat. Ojciec skarżącej mieszka u niej, a skarżąca w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem, otrzymuje od 1 lipca 2020 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości 620 zł miesięcznie. Skarżąca oświadczyła, że jej ojciec wymaga stałej pomocy i opieki. Ojciec porusza się przy pomocy dwóch kul, gdyż jedną nogę ma krótszą, a drugą ma kilka razy złamaną i połączoną śrubami, w związku z czym często jeździ do chirurga i ortopedy. Z uwagi na problemy ojca z poruszaniem się, skarżąca przygotowuje i podaje posiłki; pomaga przy codziennej higienie i ubieraniu się; przygotowuje i podaje leki; pomaga ojcu przy kąpieli, nadto masuje i smaruje ojcu nogi, zmienia opatrunki, umożliwia ojcu korzystania z wizyt lekarskich.
Poza ww. czynnościami wykonuje wszystkie czynności dnia codziennego. Ustalono też, że ojciec skarżącej ma wysokie ciśnienie, niedosłyszy i nie jest pampersowany. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca zawodowo pracowała do lipca 2020 r., a od sierpnia zrezygnowała z pracy celem sprawowania opieki nad ojcem. Z kolei w oświadczeniu z 29 czerwca 2021 r. skarżąca oświadczyła, że jest stałym opiekunem taty oraz wniosła o objęcie jej ubezpieczeniem społecznym w KRUS.
Zdaniem Kolegium z ustaleń wywiadu środowiskowego nie można było wnioskować, że zakres opieki jakiej wymaga ojciec skarżącej i jaką faktycznie wykonuje skarżąca jest tego rodzaju, że uniemożliwiałby podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie, tym bardziej że wnioskodawczym prowadziła gospodarstwo rolne, gdzie nie obowiązują sztywne godziny pracy. Ojciec skarżącej, jakkolwiek niewątpliwie jest osobą schorowaną, poruszającą się przy pomocy kul, jednakże taki jego stan powoduje, że niezbędna pomoc córki obejmuje pomoc w czynnościach związanych z higieną osobistą. Pozostałe czynności, które wykonuje córka, nie odbiegają natomiast od zwykłych czynności związanych ze wspólnym zamieszkiwaniem. Pranie, gotowanie, sprzątanie z natury rzeczy wykonują osoby pracujące, podobnie ma się rzecz z zakupem leków i wizytami u lekarza, które nie są przecież codzienną koniecznością.
Czynności takie jak prowadzenie domu, czyli robinie zakupów, pranie, sprzątanie, załatwienie spraw urzędowych, przygotowywanie obiadu, mycie naczyń, wykupowanie lekarstw, wymiana bielizny pościelowej, jak również przygotowywanie dawek lekarstw, zmiany opatrunków - stanowią czynności, które wykonywane są standardowo przez osoby aktywne zawodowo względem swoich starszych, schorowanych często legitymujących się również orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności rodziców. Tym bardziej, że pewne czynności z racji wspólnego zamieszkiwania skarżąca nie wykonuje tylko ze względu na ojca, ale również dla siebie i swojej pięcioosobowej rodziny. Deklarowane przez skarżącą czynności opiekuńcze mają charakter czynności pomocniczych, do których jako dziecko jest moralnie i prawnie zobligowana. Kolegium zaznaczyło też, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze opieką sprawowaną nad ojcem.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając decyzji wydanej przez Kolegium:
- 1) błąd w ustaleniach faktycznych - przyjęcie, że osoba posiadająca znaczny stopień niepełnosprawności w przypadku gdy data powstania niepełnosprawności przypada w wieku dorosłym nie legitymuje się prawem do przyznania świadczenia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r.;
- 2) błąd w ustaleniach faktycznych - przyjęcie, że skarżąca nie legitymuje się prawem do przyznania świadczenia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r.;
- 3) art.
- 17. ust. 1 b i ust. 1 pkt. 4 u.ś.r
- 4) nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13;
- 5) naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżąca odniosła się w sposób obszerny o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r.,. K 38/13.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ organy prawidłowo oceniły brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Na wstępie Sąd podkreśla, że obszerne wywody skarżącej dotyczącej skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 nie mają związku z ewentualnymi błędami i nieprawidłowościami w sprawie, ponieważ Kolegium wprost przyznało w tym zakresie rację skarżącej. Zaskarżona decyzja wyraźnie stwierdziła, że "organ pomocowy orzekając w sprawie wniosku strony dokonał błędnej wykładni prawa materialnego" (str. 5 zaskarżonej decyzji). Kolegium wprost, przywołując liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (str. 6 decyzji), uznało, że odwoływanie się przez organy administracyjne wyłącznie do daty powstania niepełnosprawności jako kryterium odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, narusza podstawowe zasady krajowego porządku prawnego.
Jednocześnie Kolegium wyraźnie podkreśliło, że w sprawie wystąpiły inne, negatywne przesłanki przyznania świadczenia.
Istota sporu dotyczyła bowiem sposobu interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez organ tzn. uznania, że skarżąca nie była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres opieki jakiej wymagał podopieczny (ojciec skarżącej) nie wykluczał podjęcia zatrudnienia przez samą skarżącą.
W tym miejscu należałoby podkreślić, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania w ogóle pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Samo orzeczenie o niepełnosprawności podopiecznego (tu: ojca skarżącej) nie rozstrzygało więc o związku przyczynowym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem w rozumieniu przepisów u.ś.r.
Systemowo bowiem, świadczenia rodzinne (tu: świadczenie pielęgnacyjne) zostały przewidziane dla tych osób, które z racji stanu zdrowia podopiecznego albo są zmuszone w ogóle nie podejmować zatrudnienia, albo zrezygnować z niego. Przepisy zakładają jednak, że najbliżsi (tj. osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny) są w pierwszym rzędzie zobowiązani prawnie i moralnie do opieki i wsparcia najbliższych (tu: rodziców). Pomoc publiczna (czyli świadczenia pielęgnacyjne) pomyślana została jedynie jako zapewnienie źródeł utrzymania tym opiekunom, którzy zmuszeni zostali do znacznie szerszego zakresu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny i nie mogą liczyć na pomoc innych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji (rzeczową lub finansową), tak że nie jest już możliwe podjęcie zatrudnienia przez opiekuna.
W tym kontekście Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r. Prawidłowo też Kolegium oceniło, że z uwagi zakres niezbędnych czynności opiekuńczych – skarżąca nie została pozbawiona możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zasadnie, zdaniem Sądu, Kolegium uznało, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych w istocie stanowił codzienną pomoc w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnego ojca.
Skarżąca na dobrą sprawę z tym poglądem w ogóle nie polemizowała.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (np. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 1653/21 i powołany tamże wyrok z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te oznaczają, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (np. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). Z tych to powodów musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
W złożonej skardze nie zostały wymienione jakiekolwiek okoliczności lub czynności opiekuńcze, które uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia. Podkreślić należy, że skarżąca mieszka razem z ojcem w jednym domu. Sprzątanie zajmowanych wspólnie pomieszczeń mieszkalnych, czy też robienie zakupów jest więc naturalnym obowiązkiem skarżącej jako córki, która przyjęła swojego ojca do domu. Nie wymaga też rezygnacji z zatrudnienia – są to bowiem typowe obowiązki właścicielki nieruchomości. Skoro więc pomoc ojcu sprowadza się przede wszystkim do pomocy w jego czynnościach higienicznych, przygotowaniu i podaniu posiłków i leków, sprzątaniu, robieniu zakupów – to w praktyce zasadna była ocena organu o braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a zakresem niezbędnych czynności opiekuńczych.
Z tych to powodów Sąd uznał, za niezasadne zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Organ w sposób logiczny, odwołując się do zebranych w sprawie dowodów, wykazał, że opisane we wniosku czynności opiekuńcze w istocie stanowią pomoc córki w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnego ojca, a pomoc ta może być świadczona poza godzinami pracy zarobkowej.
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 655).