Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia 1 marca 2022 r., nr SR-5222-202/22 odmówił skarżącej T. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą M. K. na okres od dnia 2022-01-01 do 2022-08-17.
Organ stwierdził brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. - dalej: ustawa) z uwagi na fakt, iż matka J. K., która jest obowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy, z powodu braku uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 maja 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/449/2022 uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. SR-5222-218-962/22 odmówił ponownie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą.
Zdaniem organu, na T. M. nie ciążył obowiązek alimentacyjny wymagany art. 17 ustawy, gdyż żyje matka siostry wnioskodawczyni, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej córki.
W odwołaniu skarżąca wskazała, że literalne zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji pozbawienia niepełnosprawnej siostry opieki, pomimo istnienia członka rodziny zobowiązanego do alimentacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 listopada 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1206/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzą obiektywne okoliczności uniemożliwiające matce spełnienie ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, będącego wymogiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się wnioskodawczyni. Z akt sprawy wynika, że matka nie została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad niepełnosprawną córką, posiada emeryturę oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co czyni ją osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Fakt jej przebywania od 2019 r. w S. oraz brak utrzymywania kontaktu z córkami, nie powoduje, zdaniem organu, niemożliwości podjęcia przez matkę opieki, w formie chociażby finansowego wsparcia osoby trzeciej, która sprawowałaby opiekę nad córką.
Zdaniem Kolegium, nie zostały spełnione także pozostałe przesłanki przyznania świadczenia, to jest potrzeba całkowitej rezygnacji z pracy zarobkowej, gdyż sprawowana przez wnioskodawczynię opieka polegała głównie na: pomocy w sprawach pielęgnacyjno-higienicznych, ubieraniu, załatwianiu wizyt lekarskich, spraw urzędowych, dawkowaniu i podawaniu leków, wykupie lekarstw, sprzątaniu, przygotowywaniu posiłków, karmieniu, robieniu zakupów. W ocenie organu, brak jest związku przyczynowego pomiędzy brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością opieki nad osobą jej wymagającej, gdyż opieka sprawowana nad siostrą nie wymaga całodobowej dyspozycyjności, a podejmowane czynności mogą być uznane za czynności wykonywane w ramach szeroko rozumianego prowadzenia gospodarstwa domowego.
W decyzji organu podkreślono również fakt posiadania przez wnioskodawczynię trójki rodzeństwa, tj. siostry mieszkającej za granicą i nie utrzymującej kontaktów z rodzeństwem, a także siostry i brata zamieszkującymi w tej samej miejscowości (J.), na których w równym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec siostry. W ocenie Kolegium brak jest obiektywnych przesłanek, które uniemożliwiałyby sprawowanie opieki nad siostrą przez pozostałe rodzeństwo.
W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem spełnienia przez skarżącą przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z treścią zaskarżonej decyzji i wskazała na konieczność interpretacji kryterium "stałej lub długotrwałej" opieki, jako opieki trwałej i rozciągniętej w czasie, zapewniającej zaspokojenie normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osoby niepełnosprawnej. Podkreśliła również, że należy do katalogu osób, uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepoodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,
- - art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ww. ustawy poprzez rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w wyniku przyjęcia, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia, będąc jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że jej matka może partycypować w opiece nad niepełnosprawną córką, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub o ewentualne przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli była decyzja SKO w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. odmawiająca przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.)
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, która powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub konieczność rezygnacji z pracy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem to, że ma ono za zadanie rekompensować osobom sprawującym opiekę straty poniesione w wyniku rezygnacji z podjęcia pracy. Istotnym jest, aby brak możliwości zatrudnienia był zupełny. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por.np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Podkreśla się, że wymóg istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem czy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Sądu, zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki nad niepełnosprawną siostrą nie może być postrzegany za wystarczający dla uznania, że w okolicznościach ww. sprawy nastąpiła konieczność rezygnacji z zatrudnienia.
Z akt spawy wynika, że siostra skarżącej była osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 października 2003 r., nr akt 366922 uznana została za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Chorowała na zespół Downa, a w 2021 r. wykryto u niej padaczkę. Zmarła w dniu 17 sierpnia 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że niepełnosprawna siostra wymagała opieki, jako osoba trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Sporne jest jednak, uwzględniając wszystkie okoliczności nin. sprawy, czy zachodziła konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą ze względu na opiekę nad siostrą.
Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 21 kwietnia 2021 r. ustalono, że skarżąca prowadziła wspólnie gospodarstwo domowe wraz z mężem i niepełnosprawną siostrą. Zakres czynności wykonywanych w ramach opieki nad siostrą obejmował: pobudkę, pomoc w sprawach pielęgnacyjno-higienicznych, ubieranie, załatwianie wizyt lekarskich, spraw urzędowych, dawkowanie i podawanie leków, wykup lekarstw, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, karmienie, robienie zakupów, chodzenie na spacery oraz czynności ogrodnicze. Jak słusznie zauważył jednak organ odwoławczy, część z ww. czynności, takie jak sprzątanie, przygotowywanie posiłków, prace w ogrodzie, czy wykup lekarstw, zapewnienie transportu, zakupy uznawane są za czynności dnia codziennego, wykonywane przez każdego w ramach normalnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Nie wymagają one całodobowej dyspozycyjności.
Potrzeba wykonywania wspomnianych czynności przez skarżąca nie może zatem uzasadniać konieczności rezygnacji z podjęcia zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. Podobnie czynności ścisłe z siostrą, jak np. pomoc w sprawach pielęgnacyjno-higienicznych, ubieraniu czy spożywaniu posiłków nie wymagały całodobowej dyspozycyjności skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, wskazujące na brak wykazania przez skarżącą wymaganego zatrudnienia, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą, z uwagi na fakt, że wykonywane czynności nie wymagały rezygnacji z zatrudnienia i mogły być wykonywane przed i po zakończeniu pracy, wykonywanej chociażby w niepełnym wymiarze.
Pamiętać tez należy o subsydiarnym charakterze udzielanej przez Państwo pomocy, gdyż to przede wszystkim na rodzinie spoczywa obowiązek opieki nad jej niepełnosprawnymi członkami. Świadczenie pielęgnacyjne może zatem zostać przyznane wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie wykazane, iż mimo skorzystania ze wszystkich dostępnych możliwości zapewnienia osobie niepełnosprawnej odpowiedniej opieki (np. skorzystanie ze świadczeń opiekuńczych, wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego in. zobowiązanych osób), powstaje konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia na potrzeby sprawowania opieki.
W przedmiotowej sprawie, co najistotniejsze, należy wskazać na kolejność osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, będący przesłanką otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego - kwestia ta bowiem podniesiona została w zarzutach skargi. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, należy w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosować inne przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.). Z uregulowań ustawy wynika, iż obowiązek alimentacyjny, definiowany jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Nie oznacza to jednak, że osoby te są w równym stopniu zobowiązane do świadczenia w ramach wykonywania obowiązku. Przepisy ustawy dokładnie wskazują kolejność osób zobowiązanych alimentacyjnie i wykluczają tym samym swobodny wybór osób najbliżej zobowiązanych. Art. 129 § 1 k.r.o. wskazuje, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem.
Z akt sprawy wynika, że ojciec niepełnosprawnej siostry nie żyje, co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu nr [...], natomiast matka żyje, przebywa w S. Wg skarżącej nie utrzymuje kontaktu z córkami.
Rację ma organ odwoławczy, że z powodu przebywania w [...] matki (skarżącej i jej siostry) nie można wyłączyć z katalogu osób obowiązanych alimentacyjnie, gdyż z oświadczeń skarżącej nie wynika aby matka została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad córką, a także nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (potwierdza to m.in. informacja z ZUS nr sprawy: 270000/4121/98936/2021 z dnia 19 marca 2021 r., informacja z KRUS Oddział Regionalny w Krakowie z dnia 4 marca 2021 r.), co powoduje, że należy do kategorii osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy.
W związku z powyższym, pomimo że skarżąca mieściła się w katalogu osób uprawnionych (w dalszej kolejności) do świadczenia pielęgnacyjnego, to słusznie zwrócono uwagę, że art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Osobą, na której ciążył obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej siostry skarżącej była w pierwszej kolejności jej matka. Nie istniały bowiem obiektywne przesłanki, które wykluczałyby ją z kręgu osób zobowiązanych alimentacyjnie. To ona była również uprawnioną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną córką po spełnieniu przesłanek ustawowych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nielegitymowanie się zatem przez matkę osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) skutkuje tym, że osoby spokrewnione z nią w dalszym stopniu nie spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy. W takim przypadku, należy zatem stwierdzić, że nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej, jako zobowiązanej w dalszej kolejności. Zauważyć należy przy tym, że matka skarżącej posiada emeryturę, a brak jest informacji pozwalających na uznanie, że nie była ona w stanie, chociażby finansowo, wesprzeć osobę trzecią wykonującą opiekę nad jej niepełnosprawną córką. Skarżąca nie wykazała także, aby w imieniu siostry żądała wykonania przez matkę jej obowiązku alimentacyjnego ale okazało się to niemożliwe np. ze względu na bezskuteczność egzekucji sądowej.
Na uwagę zasługuje także fakt posiadania przez skarżącą jeszcze trójki rodzeństwa, na których również spoczywał w dalszej kolejności, tak jak na skarżącej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej siostry. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Sąd zgadza się z Kolegium, że obowiązek ten może być spełniony nie tylko poprzez osobiste świadczenie, ale może przybrać także formę finansowego wsparcia. Brak jest w okolicznościach sprawy przesłanek pozbawiających rodzeństwa skarżącej możliwości spełnienia ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, w szczególności brak wykazania, że spełnienie świadczenia alimentacyjnego połączone byłoby z nadmiernym uszczerbkiem dla rodzeństwa lub jego najbliższej rodziny.
W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stanowisko przyjęte przez Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy wskazywały na brak spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ustawy. Organ, w zaskarżonej decyzji, prawidłowo dokonał wykładni art. 17 ust. 1 ustawy i odmówił przyznania świadczenia. Zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, bowiem z przedstawionego wyżej stanu sprawy jasno wynika, brak spełnienia wymaganych przesłanek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.