Uzasadnienie
Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1, 2 i 3, art. 30 ust. 1 i 4, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości wszczętego na wniosek M. P. oraz A. P. w kwocie 2950 zł oraz orzeczono o zobowiązaniu: M. P. i A. P. do uiszczenia 1/6 kosztów w kwocie 492 zł, M. P. do uiszczenia 1/6 kosztów w kwocie 492 zł, Z. D. do uiszczenia 5/9 kosztów w kwocie 1640,00 zł, B. S. oraz M. S. do uiszczenia 1/9 kosztów w kwocie 328,00 zł.
W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2018 r. wszczęte zostało na wniosek M. P. oraz A. P. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działek nr [...] o pow. 0,1738 ha i [...] o pow. 0,4348 ha, położoną w obrębie nr [...] jedn. ewid. K-P., a nieruchomością sąsiednią objętej księgą wieczystą nr [...] składającą się z działek nr [...] o pow. 0,1128 ha i [...] o pow. 0,1588 ha położonych w obrębie nr [...] jedn. ewid. K-P., a nieruchomością sąsiednią objętej księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] opow. 0,0534 ha położonej w obrębie nr [...] jedn. ewid. K-P.
Do wykonania technicznych czynności ustalenia granic w postanowieniu z dnia 4 czerwca 2019 roku został upoważniony J. B. -geodeta uprawniony posiadający odpowiednie uprawnienia zawodowe nr [...]. W toku postępowania w dniu 27 sierpnia 2019 r. został sporządzony przez geodetę J. B. operat pomiarowy z rozgraniczenia ww. nieruchomości, wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 października 2019 r. pod numerem [...]. Koszty wykonania operatu zostały określone na 2.952,00 zł.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Z. D. wnosząc o zmianę postanowienia poprzez obciążenie wnioskodawców oraz uczestnika Z. D. kosztami postępowania po połowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 7 i 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważenia materiału, dowodowego i przyjęcie sprzecznie z zasadami słuszności, że Z. D. jest zobowiązany do zapłaty 5/9 części kosztów, a B. i M. S. 1/9 części kosztów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a czego konsekwencją było wadliwe zastosowanie art. 152 kodeksu cywilnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy nieruchomości składających się z działek nr [...] o pow. 0,1738 ha i [...] o pow. 0,4348 ha, położonych w obrębie nr [...] jedn. ewid. K-P., a nieruchomości składających się z działek nr [...] o pow. 0,1128 ha i [...] o pow. 0,1588 ha położonych w obrębie nr [...] jedn. ewid. K-P., a nieruchomością składającą się z działki nr [...] o pow. 0,0534 ha położonej w obrębie nr [...] jedn. ewid. K-P. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] o rozgraniczeniu powyższych nieruchomości. Podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowią art. 264 § 1 K.p.a. w związku z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 K.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Jak wynika z tych przepisów stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Zgodnie z art. 152 K.c. – koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Warto jednocześnie zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1332/16 podniesiono, że nie budzi wątpliwości, że samo rozgraniczenie jest w interesie każdego z właścicieli nieruchomości, które podlegają rozgraniczeniu. Rozgraniczenie ma miejsce wówczas, gdy dane działki nie mają oznaczonej linii granicznej lub taka linia graniczna budzi wątpliwości co do zgodności ze stanem prawnym. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało decyzją Prezydenta Miasta, a wszystkie okoliczności, które organ winien rozważyć wydając postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego w/w decyzją wynikają z akt postępowania rozgraniczeniowego.
Kolegium Odwoławcze podziela trafność rozwiązania przyjętego przez organ I instancji. Koszty postępowania rozgraniczeniowego - z uwagi na zakres wydanej decyzji o rozgraniczeniu z dnia 19 grudnia 2019 r. poniesione w wysokości 2952 zł - należało rozdzielić na trzy części, a strony zobowiązać do jej zapłaty odpowiednio do udziałów w danej nieruchomości.
Znamiennym jest ponadto, że w sprawie ustalenia wysokości kosztów nie jest kontrolowane postępowanie rozgraniczeniowe, a w szczególności ustalenie stron postępowania, ale skoro zostało wszczęte i dokonano rozgraniczenia, to niewątpliwie było to działanie nie tylko w interesie, którego wniosek wszczął postępowanie o -rozgraniczenie nieruchomości, ale także i wszystkich stron tego postępowania, które dzięki takiemu rozgraniczeniu mają pewność co do granic swojej nieruchomości i dzięki temu może np. skutecznie taką nieruchomością dysponować. Bez wątpienia właściciel, który ma pewność swoich granic popartą właściwie sporządzonymi granicami na mapie rozgraniczeniowej jest w dużo lepszej sytuacji prawnej od właściciela, który może i wie, gdzie powinny być granice jego działki, ale nie posiada dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na stwierdzenie legalności przebiegu granicy.
Tym samym skoro rozgraniczenie pomiędzy działkami jest w interesie właścicieli takich działek, to powinni oni także uczestniczyć w kosztach tego rozgraniczenia. W przeciwnym razie sam wnioskodawca będzie się wzbraniał przed wszczynaniem postępowania rozgraniczeniowego mając świadomość, że w wyniku rozgraniczenia skorzystają na tym pozostali właścicieli sąsiednich działek, ale tylko on poniesie całość kosztów rozgraniczenia. Mając natomiast na uwadze cytowaną wyżej regulację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jest prawidłowe.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. D. podnosząc, że w sposób dowolny i sprzeczny z interesem stron dokonano obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 P.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19 grudnia 2019 r. orzekające o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wszczętego na wniosek M. P. oraz A. P. w kwocie 2950 zł oraz orzekające o: zobowiązaniu M. P. i A. P. do uiszczenia 1 /6 kosztów w kwocie 492 zł, M. P. do uiszczenia 1/6 kosztów w kwocie 492 zł, zobowiązaniu Z. D. do uiszczenia 5/9 kosztów w kwocie 1640 zł i zobowiązaniu B. S. oraz M. S. do uiszczenia 1/9 kosztów w kwocie 328,00 zł. Z akt sprawy wynika, ze postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] jedn. ewid. K-P., a nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...], a nieruchomością składającą się z działki [...]. Z powyższego jednoznacznie wynika, że koszty postepowania rozgraniczeniowego należało podzielić na cztery części.
Przede wszystkim należy mieć na względzie, że w myśl art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera definicji "strony" na potrzeby tej ustawy, co oznacza, że należy się kierować rozumieniem strony w znaczeniu kodeksowym (art. 28 K.p.a.). Wniosek o rozgraniczenie może więc złożyć każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 p.g.k.), legitymowanym do złożenia wniosku o rozgraniczenie jest każdy, kto posiada tytuł prawny do nieruchomości, której granice stały się sporne.
Jak już zauważył Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 maja 1994 r., sygn. III CZP 62/94 (nie publ.) o legitymacji w sprawie o rozgraniczenie gruntów decyduje bowiem prawo do gruntu stanowiącego przedmiot rozgraniczenia. Zatem legitymowanym do złożenia wniosku o rozgraniczenie jest nie tylko właściciel nieruchomości, której granice stały się sporne, ale również każdy ze współwłaścicieli.
Czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości.
Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami.
Przepis art. 262 § 1 K.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Według art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się, między innymi, koszty biegłych. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 459, dalej przywoływane jako k.c.). W uchwale tej wyjaśniono, że w postępowaniu tym znajduje zastosowanie art. 152 k.c. stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
Bez wątpienia koszty postępowania rozgraniczeniowego winni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu, których granice są sporne. W niniejszej sprawie nie można jednak zaakceptować błędnego twierdzenia organów orzekających, że koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, z uwagi na zakres wydanej decyzji o rozgraniczeniu z dnia 19 grudnia 2019 r. poniesione w wysokości 2952 zł należało rozdzielić na trzy części. Skoro z akt sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] jedn. ewid. K-P., a nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...], a nieruchomością składającą się z działki [...]. Z powyższego jednoznacznie wynika, że koszty postępowania rozgraniczeniowego należało podzielić na cztery części. Tym samym organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy.
Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Orzeczenie o kosztach postępowania wydawane jest zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego.
W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku. Wskazać należy, że uzasadnienie postanowienia SKO zawiera jedynie bardzo ogólne rozważania odnoszące się do treści zażalenia. Organ skupia się zasadniczo na dotychczasowym przebiegu postępowania, na treści przepisów, a pomija najistotniejsze kwestie dla niniejszej sprawy. W szczególności brak jest szczegółowego uzasadnienia wysokości ustalonych dla strony kosztów, a przede wszystkim organ błędnie rozdzielił koszty na trzy, zamiast na cztery części.
Sąd pragnie również wskazać, że zastosowanie zasady określonej w art. 152 k.c. nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy w postępowaniu rozgraniczeniowym biorą udział jedynie dwie strony postępowania, a więc mamy do czynienia z rozgraniczeniem pomiędzy dwiema nieruchomościami, natomiast sytuacja komplikuje się wówczas gdy stron postępowania jest więcej, a zatem ustalenie przebiegu granic dotyczy co najmniej trzech nieruchomości. W takiej sytuacji nie można skupiać się wyłącznie na mechanicznym zastosowaniu zasady polegającej na równym podziale kosztów postępowania pomiędzy wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, lecz należy dokonać rozliczenia kosztów w taki sposób, który najpełniej będzie realizował zasadę poniesienia przez stronę tych kosztów, które leżą w jej interesie.
Organy dokonując rozliczenia kosztów postępowania powinny mieć na uwadze długość rozgraniczanych granic i rozdzielić te koszty proporcjonalnie do długości granic biorących udział w rozgraniczeniu. W przedmiotowej sprawie nie może zniknąć z pola widzenia fakt, że długość granic rozgraniczanych działek, aż w połowie należy, do wnioskodawców. Zatem nie można odmówić słuszności argumentacji skarżącego, jakoby zaprezentowany przez organy podział kosztów nie był proporcjonalny do długości granic. Organ powinien więc odnieść się do tych okoliczności, ustalić jaki był faktycznie udział skarżącego w rozgraniczeniu i wysokość kosztów poniesionych w interesie skarżącego w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., I OSK 2688/18). Powołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA, jak i omówiony wyżej przepis art. 262 § 1 K.p.a., w wyjątkowych sytuacjach pozwalają na obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości. Jednakże powyższe musi odbywać się po wyważeniu interesów każdej ze stron. Okoliczności te nie zostały przez organ odwoławczy wzięte pod uwagę.
Powoduje to, że przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja jest niepełna i świadczy o wybiórczej ocenie materiału dowodowego. Brak rozważenia indywidualnego interesu prawnego stron w niniejszej sprawie jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie.
W konsekwencji - w ocenie Sądu - organ odwoławczy naruszył stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organy raz jeszcze rozważą interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego (wnioskodawcy i uczestników postępowania), z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie, należycie wyjaśniając przy tym podstawy przyjętego sposobu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Przy czym pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt. 2 K.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art.135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że koszty te obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.