Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2010r.
W dniu 22 lipca 2009r. Prezydent Miasta Oświęcim wydał zarządzenie Nr 0151/29/09 w sprawie przetargu ustnego nieograniczonego na oddanie w najem lokali użytkowych, położonych w Oświęcimiu przy ul. Śniadeckiego 23-39. Zarządzenie to zostało podjęte na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ust. 1 rozdz. II załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 6 marca 2001r. Nr XLI/407/01 w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi (z późn. zm.), załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 0151/5/05 Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia 17 lutego 2005r. (z późn. zm.), zarządzenia Nr 0151/27/09 i Nr 0151/28/09 Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2009r.
W dniu 18 marca 2010r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN.II.0911-47-10, w którym stwierdził nieważność w/w zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia 22 lipca 2009r. Wojewoda Małopolski wskazał, iż stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2602 z późn. zm.), w szczególności art. 37 z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.
Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, iż wymieniona wyżej ustawa oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, regulują zasady i tryb przeprowadzania przetargów na nieruchomości pozostające między innymi w gminnym zasobie nieruchomości. Wskazał także, iż rozporządzenie to reguluje także sposób i termin wywieszenia wykazu nieruchomości do zbycia oraz termin i sposób sporządzenia i wywieszenia ogłoszenia o przetargu na nieruchomości. Organ nadzoru zauważył, iż rozporządzenie to w § 6 ust. 3 stanowi, iż w jednym ogłoszeniu o przetargu można zamieszczać informacje o przetargach na więcej niż jedną nieruchomość. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, skoro ustawodawca w cytowanym rozporządzeniu zaznaczył wyraźnie, iż w jednym ogłoszeniu można zamieszczać ogłoszenia o więcej niż jednej nieruchomości, to gdyby jego zamiarem było dopuszczenie możliwości organizowania przetargów na kilka nieruchomości naraz, czyli na grupy lokali stanowiących odrębne nieruchomości, to taka możliwość zostałaby dopuszczona poprzez wprowadzenie stosownych zapisów w przywołanym rozporządzeniu.
Tymczasem z treści ogłoszenia stanowiącego załącznik Nr 1 do przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim wynika wprost, iż organ wykonawczy Gminy Miasto Oświęcim ogłosił przetarg na de facto lokale nieistniejące, bowiem lokale będące przedmiotem przetargu dopiero powstaną w wyniku połączenia lokali już istniejących, a organ wykonawczy Gminy pogrupował je, co wyraźnie wynika z ogłoszenia i na mające powstać lokale ogłosił przetarg. Takie ogłoszenie i przeprowadzenie przetargu na grupy lokali (lokale nieistniejące) zostało uznane przez Wojewodę za niezgodne z prawem. Wojewoda Małopolski zwrócił także uwagę, iż ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy Kodeksu cywilnego nie przewidują, ani nie regulują zasad najmu bądź zbycia części nieruchomości (za wyjątkiem udziału w nieruchomości, co nie jest tożsame z nieruchomością jako wyodrębnioną częścią). Mając powyższe na względzie Wojewoda Małopolski uznał, iż Prezydent Miasta Oświęcim działał z przekroczeniem delegacji ustawowej, dlatego koniecznym stało się stwierdzenie nieważności jego zarządzenia w całości.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2010r. Prezydent Miasta Oświęcim wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 marca 2010r., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił niezgodność z prawem przez bezzasadne przyjęcie, iż do zakwestionowanego przez Wojewodę Małopolskiego zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim zastosowanie znajdował przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. nr 207, poz. 2108 z późn. zm.), podczas gdy z przepisów tego rozporządzenia wynika, iż znajduje ono zastosowanie wyłącznie do przetargów na zbycie lokali, nie zaś na ich najem, zaś żaden z przepisów prawa nie uprawnia do stosowania tego rozporządzenia – choćby odpowiednio – do przetargów na najem lokali stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem także dlatego, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają organizowania przetargu na najem lokali w taki sposób, iż przetargiem obejmuje się grupy lokali, podczas gdy działanie takie znajduje pełne oparcie w przepisach art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Niezależnie od powyższych zarzutów merytorycznych skarżący podniósł również, iż organ nadzoru naruszył przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 oraz 10 § 1 k.p.a., a to poprzez doręczenie Prezydentowi Miasta Oświęcim w tym samym dniu i w tej samej kopercie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz rozstrzygnięcia nadzorczego. Uniemożliwiło to skarżącemu przedstawienie w toku postępowania nadzorczego argumentów przemawiających za zgodnością z prawem kwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia, co niewątpliwie nie stanowi działania organu nadzoru nakierowanego na pogłębianie świadomości i kultury prawnej obywateli.
Skarżący wskazał, iż przedmiotową sprawę organ nadzoru analizował dwukrotnie, za każdym razem dochodząc do odmiennych wniosków. Po raz pierwszy Wojewoda Małopolski analizował prawidłowość zorganizowanego przez Prezydenta Miasta Oświęcim przetargu na najem lokali przy ul. Śniadeckiego w Oświęcimiu (czyli siłą rzeczy także zarządzenia z dnia 22 lipca 2009r.) działając na prośbę czterech radnych Rady Miejskiej w Oświęcimiu. Mimo, że już wówczas organ nadzoru stwierdził, iż w jego ocenie Prezydent Miasta Oświęcim nie mógł rozpisać przetargu na grupy lokali to jednak uznał, iż nie daje to podstaw do wdrażania środków nadzoru prawnego.
Skarżący wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności mogą być przedmiotem oddania w najem. Najem nieruchomości gminnych objęty jest obowiązkiem podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem (art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz obowiązkiem poprzedzenia zawarcia umowy przeprowadzeniem przetargu (art. 37 ust. 4 powołanej ustawy). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szczegółowe regulacje co do przedmiotu wykazu o jakim mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy.
W ocenie skarżącego, w tym zakresie Wojewoda Małopolski nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do postępowania Prezydenta Miasta Oświęcim. Zastrzeżenia takie skierował natomiast wobec przetargu jako takiego uznając, iż jest on sprzeczny z przepisami przywołanego wyżej rozporządzenia. Jednak zdaniem skarżącego, przy formułowaniu takiej tezy uszło uwadze organu nadzoru to, iż owo rozporządzenie stosuje się wyłącznie do zbywania nieruchomości, przez co ustawodawca rozumie dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżącemu nie jest znany żaden przepis prawa, a nie przywołuje go także organ nadzoru, który uprawniałby i zobowiązywał właściwy organ (tu: Prezydenta Miasta Oświęcim) do stosowania przepisów tego rozporządzenia do przetargów na najem lokali.
Skarżący uważa zatem, iż przetargi na najem nieruchomości poddane są wyłącznie reżimowi przepisów art. 37-40 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tylko w granicach wytyczonych przez te przepisy mógłby poruszać się organ nadzoru. Tymczasem ocenianie zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim dotyczącego przetargu na najem lokali pod kątem przepisów o zbywaniu lokali spowodowało, że wywód prawny organu nadzoru jest błędny, gdyż przepisy dotyczące przetargów na zbycie lokali i najmu nie pokrywają się.
Skarżący podniósł, iż organizacja przetargu na najem nieruchomości nie jest czynnością podejmowaną w ramach administracji publicznej (imperium), a stanowi przejaw zarządzania przez gminę jako osobę prawną swoim majątkiem (dominium). Nie obowiązuje więc w tym zakresie zasada, iż to co nie jest dozwolone jest zabronione. Nie stoi to w sprzeczności z tym, iż organy gminy mogą działać wyłącznie na podstawie wyraźnych kompetencji ustawowych. Skarżący stanął na stanowisku, iż taką kompetencję w zakresie przetargu na najem lokali przy ul. Śniadeckiego w Oświęcimiu dawał Prezydentowi Miasta Oświęcim przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminny, w myśl którego do zadań wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Z przepisem tym koresponduje regulacja przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyrażającej zasadę samodzielnego decydowania przez podmioty mienia komunalnego o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.
W zakresie bieżącego gospodarowania mieniem komunalnym, o sposobie bieżącego wykorzystania składników tego mienia decyduje Prezydent Miasta Oświęcim. W opinii skarżącego tezie tej nie przeczy to, iż gospodarowanie mieniem komunalnym jest reglamentowane przepisami prawa publicznego (tu: obowiązkiem przeprowadzenia przetargu na wynajem nieruchomości).
Skarżący stwierdził również, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera właściwej sobie definicji nieruchomości lokalowej ani lokalu, należy zatem sięgnąć do Kodeksu cywilnego i ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przepisami szczególnymi o jakich mowa jest ustawa o własności lokali stanowiąca w art. 2 ust. 1, iż samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Nie budzi wątpliwości skarżącego, że lokal użytkowy (lokal o innym przeznaczeniu niż mieszkalny) może stanowić odrębną nieruchomość; może też – nie tracąc statusu lokalu – nieruchomości takiej nie stanowić.
Skarżący nie zgodził się więc z twierdzeniem organu nadzoru, iż przedmiotem najmu może być tylko nieruchomość (odrębny lokal) jako całość. Jego zdaniem brak jest racjonalnych przesłanek (a przede wszystkim regulacji ustawowej) by twierdzić, że przedmiotem umowy najmu nie może być część lokalu (np. jedna izba w lokalu wieloizbowym). Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, iż tego typu umowy są zawierane. Skarżący stwierdził również, iż nie ma także żadnych przepisów prawa, które uniemożliwiałyby zawarcie takiej umowy (wynajęcia części lokalu) przez gminę reprezentowaną przez swój organ wykonawczy. O ile w przepisach art. 27 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa o nieruchomości (a zatem także o stanowiącym odrębną własność lokalu użytkowym) o tyle twierdzenie, że przepisy te zawsze odnoszą się do nieruchomości jako całości byłoby nieuprawnione wobec możliwej do zastosowania wykładni a fortiori (ad argumentum a maiori ad minus).
Skoro bowiem dopuszczalne jest wynajęcie całego lokalu to tym bardziej dopuszczalne jest wynajęcie jego części, byleby zachowane były zasady obowiązujące dla wynajmowania całego lokalu (przetarg). Pomimo zatem, że żaden przepis nie uprawnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wprost do wynajęcia części lokalu, to nie można uznać, że taka czynność prawna jest zabroniona. Przekładając ten ostatni wniosek na problem organizacji jednego przetargu na kilka lokali skarżący doszedł do wniosku, iż mimo, że żaden przepis takiego uprawnienia wprost nie przewiduje to żaden go też nie zabrania, byleby w takim przetargu stosować wszelkie przewidziane prawem wymogi.
Skarżący podkreślił, iż organizując jeden przetarg na wynajęcie kilku lokali, nawet jeśli każdy z nich w chwili wynajęcia (zawarcia umowy) stanowiłby odrębną nieruchomość, nie wykroczono poza ustawową kompetencję Prezydenta Miasta Oświęcim do gospodarowania mieniem komunalnym; zwłaszcza jeżeli w określonej perspektywie lokale te będą połączone w jeden lokal (na co wskazuje się w ogłoszeniu o przetargu), zgodnie z koncepcją znaną w chwili ogłaszania przetargu. Zdaniem skarżącego nie ma też jakichkolwiek przepisów, które by stały na przeszkodzie wynajęciu kilku lokali użytkowych jednemu najemcy. Żaden przepis nie nakazuje przy tym, by dana procedura przetargowa odnosiła się każdorazowo do jednego lokalu. Wobec braku szczególnej regulacji ustawowej (przywoływane przez organ nadzoru rozporządzenie Rady Ministrów nie znajduje bowiem zastosowania do przetargów na najem lokali) gospodarujący mieniem komunalnym ma swobodę w ustalaniu konkretnych rozwiązań, byleby spełniony był wymóg szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrony (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia skarżącemu przedstawienia argumentów przemawiających za zgodnością z prawem Zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim organ nadzoru wskazał, iż przeprowadził analizę przedmiotowego zarządzenia i nie istniała potrzeba dokonywania dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, bowiem jest w tej sprawie bezsporny, czy też prawnego. Zdaniem Wojewody Małopolskiego nie można natomiast uznać za uniemożliwienie udziału skarżącego w sprawie niewysłuchanie jego interpretacji obowiązujących i zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w dniu 11 stycznia 2010r. wpłynęło pismo skierowane do Zastępcy Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru, będące w istocie stanowiskiem organu wykonawczego w przedmiotowej sprawie.
Pismo to stanowiło odpowiedź na pismo organu nadzoru z dnia 5 listopada 2009r. w sprawie zainicjowanej przez czterech radnych Rady Miasta Oświęcim odnośnie poprawności przetargu na wynajem lokali w Oświęcimiu przy ul. Śniadeckiego. Pismo to, zdaniem organu nadzoru, w istocie było stanowiskiem Prezydenta Miasta Oświęcim. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż zwrócił się pismem z dnia 28 stycznia 2010r. do Prezydenta Miasta Oświęcim o przesłanie oryginałów wszystkich zarządzeń wydanych przez organ wykonawczy w niniejszej sprawie. Tym samym zdaniem organu nadzoru, nie można uznać, iż Prezydent Miasta Oświęcim nie miał możliwości przedstawienia swoich argumentów w sprawie, skoro de facto je przedstawił.
Organ nadzoru wskazał też, że wystąpienie radnych Gminy Oświęcim oraz stanowisko przedstawione przez Prezydenta Miasta Oświęcim spowodowało pogłębioną analizę zagadnienia i w efekcie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie stoi to jednak w sprzeczności z żadnymi przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie, bowiem żaden przepis nie zabrania prowadzenia dalszej analizy danej sprawy.
Odnosząc się do zasadniczego zarzutu podniesionego przez skarżącego, Wojewoda Małopolski stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepisy art. 37 ust. 4 stanowią, iż zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Zdaniem organu nadzoru, stosując wykładnię zaproponowaną przez skarżącego stwierdzić należałoby, iż wszelkie zapisy dotyczące sposobu i trybu przeprowadzania przetargów uregulowane w ustawie odnoszą się tylko do zbywania nieruchomości. Jednak organ nadzoru uważa, iż przeciwko powyższemu przemawia przede wszystkim fakt, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są przepisami o charakterze represyjnym, natomiast nakazują stosowanie procedury przetargowej również w przypadku wynajmowania nieruchomości pozostających w dyspozycji gmin.
Organ nadzoru podniósł także, iż praktyka nakazuje stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, odpowiednio także do najmu, zwłaszcza wobec faktu, iż nie istnieją żadne inne przepisy wykonawcze określające zasady i tryb organizowania przetargu na wynajem nieruchomości, a zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie są na tyle szczegółowe, by określały w wystarczającym stopniu postępowanie organów. Za powyższym przemawia także wykładnia systemowa i funkcjonalna, czyli umiejscowienie w ustawie przepisów dotyczących wynajmowania nieruchomości, ściśle powiązanych z przepisami dotyczącymi ich zbywania. Z tych też powodów organ nadzoru nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004r., ograniczają się tylko do zbywania nieruchomości.
Organ nadzoru stwierdził przy tym, iż w wyżej wymienionych przepisach brak jest choćby nawet dorozumianej możliwości ogłaszania i przeprowadzania przetargu na grupy lokali, a w ogólności na lokale nieistniejące. Brak jest bowiem przepisu zarówno na gruncie przepisów o gospodarce nieruchomościami, jak i Kodeksu cywilnego, który by zezwalał na powyższe działania.
Wojewoda Małopolski stanął na stanowisku, że gdyby nawet nie stosować przywołanych wyżej przepisów wykonawczych, to organizowanie przetargu w sposób w jaki został on przeprowadzony przez Prezydenta Miasta Oświęcim przeczy istocie i celom przetargów na najem komunalnych lokali użytkowych, bowiem takie postępowanie ogranicza konkurencyjność i dostęp do rynku osobom pragnącym do takiego przetargu przystąpić. Zdaniem organu nadzoru, gdyby uznać słuszność postępowania Prezydenta Miasta Oświęcim to należałoby stwierdzić, iż dozwolone jest zorganizowanie jednego przetargu na wszystkie nieruchomości komunalne zlokalizowane np. przy jednej ulicy, czy wręcz na wszystkie pozostające w zasobie gminy i wynajęcie jednej osobie, a to prowadzi de facto do ograniczenia możliwości konkurowania.
Jednocześnie organ nadzoru podniósł, iż organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem publicznym nie działa jako osoba prywatna, a zatem zobowiązany jest przede wszystkim do tegoż gospodarowania z uwzględnieniem zasady gospodarności.
Na rozprawie w dniu 7 października 2010r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż będące przedmiotem przetargu lokale nie stanowią odrębnej własności. Wyjaśnił również, iż doręczenie zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim Wojewodzie Małopolskiemu nastąpiło dopiero w 2010r., a nie wcześniej, tj. przed datą pisma organu nadzoru z 5 listopada 2009r.
Z kolei pełnomocnik Wojewody Małopolskiego wskazał, iż zarządzenie Prezydenta Miasta Oświęcim zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 22 listopada 2009r. Oświadczył również, iż poszczególne lokale były wynajmowane indywidualnym podmiotom nie stanowiąc odrębnych nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Gminy Miasto Oświęcim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim nr 0151/29/09 z dnia 22 lipca 2009r. w sprawie przetargu ustnego nieograniczonego na oddanie w najem lokali użytkowych położonych w Oświęcimiu przy ul. Śniadeckiego 23-39. Niniejsza skarga wniesiona więc została na podstawie art. 3 § 3 pkt 7 p.p.s.a. w związku z 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.).
Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci zarządzenia o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę poprzedziło bowiem w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta Oświęcim z 12 kwietnia 2010r. czyli organu, który wydał akt zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym, o zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego stwierdzające nieważność przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim nie jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu Wojewoda Małopolski nieprawidłowo ocenił, iż zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej i zachodziła podstawa do stwierdzenia jego nieważności.
Zaskarżone zarządzenie Prezydenta zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz ust. 1 rozdz. II załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 6 marca 2001r. Nr XLI/407/01 w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi. Stanowiło ono ogłoszenie o przetargu na najem lokali użytkowych, podjęte w ramach nałożonych ustawą na prezydenta zadań w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym.
Za nieuzasadniony uznać należy zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut, że zakwestionowane zarządzenie narusza przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. nr 207, poz. 2108 z późn. zm.). Sąd podziela pogląd skarżącego, iż przepisy tego rozporządzenia, co wynika wyraźnie z jego tytułu oraz treści § 1, stosuje się do przetargów na zbycie lokali, nie zaś na ich najem. Przez zbycie nieruchomości rozumieć należy dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepisy przedmiotowego rozporządzenia nie mają zatem wprost zastosowania do najmu lokali stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, nie można więc w niniejszej sprawie czynić Prezydentowi Miasta Oświęcim zarzutu, że nie zastosował się do treści przepisu § 6 ust. 3 tego rozporządzenia.
Nieuzasadniony jest także podniesiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut naruszenia prawa przez Prezydenta z tego powodu, że ogłosił on przetarg na najem grup lokali, podczas gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości. Przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wśród zadań prezydenta wymieniają gospodarowanie mieniem komunalnym przewidując równocześnie, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Przepisy odrębne w tym zakresie zawarte są częściowo w samej ustawie o samorządzie gminnym, przede wszystkim zaś w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2602 z późn. zm.). Art. 50 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że gospodarujący mieniem komunalnym ma swobodę w ustalaniu konkretnych rozwiązań, byleby spełniony był wymóg szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrony.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wymóg ten nie został przez Prezydenta Miasta Oświęcim naruszony. Art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje natomiast, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw. W szczególności mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.
Z kolei art. 35 ust. 1 oraz art. 37 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują, że najem nieruchomości gminnych objęty jest obowiązkiem podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem oraz obowiązkiem poprzedzenia zawarcia umowy przeprowadzeniem przetargu, organizowanego na zasadach przewidzianych w art. 37-40 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jak z powyższego wynika, w obowiązującym porządku prawnym nie ma żadnego przepisu, który zakazywałby organizowania przetargu na najem kilku lokali razem w celu ich wynajęcia jednemu najemcy. Żaden przepis nie nakazuje też, by dana procedura przetargowa odnosiła się każdorazowo do jednego lokalu. Podniesione zatem w tym zakresie zarzuty rozstrzygnięcia nadzorczego są nieuzasadnione. Dodać zresztą należy, że objęte ogłoszeniem o przetargu lokale nie stanowią odrębnych nieruchomości. Także i z tego punktu widzenia nietrafny jest zarzut Wojewody, przeznaczone bowiem do najmu lokale nie stanowią w istocie grup lokali jako odrębnych nieruchomości, lecz stanowią części jednej nieruchomości.
Trafnie wskazuje skarżący, że organizacja przetargu na najem nieruchomości nie jest czynnością podejmowaną w ramach imperium, lecz stanowi przejaw zarządzania przez gminę jako osobę prawną swoim majątkiem (dominium). Do realizacji zadań z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminny, wystarczająca jest kompetencja wynikająca z tego przepisu, nie jest natomiast wymagana osobna wyraźna kompetencja ustawowa na przykład co do możliwości oddania w najem grup lokali, bądź przeciwnie – co do możliwości oddania w najem części nieruchomości. Reglamentacja administracyjnoprawna w sferze dominium jednostek samorządu terytorialnego ma ściśle zakreślone granice, w pozostałym zakresie obowiązują tutaj ogólne zasady prawa cywilnego. A zatem przedmiotem najmu nie musi być nieruchomość (odrębny lokal) jako całość, lecz może nim być część lokalu (nieruchomości), o ile zachowane zostaną ustawowe wymogi obowiązujące podmioty samorządowe zamierzające zawrzeć umowę najmu (przetarg).
Brak wyraźnej normy upoważniającej gminę do wynajęcia części lokalu nie oznacza, że taka czynność prawna jest zabroniona. I odwrotnie – brak wyraźnej normy upoważniającej do organizacji jednego przetargu i łącznego wynajęcia kilku lokali nie oznacza, że jest to zabronione, o ile spełnione zostały wszelkie inne przewidziane prawem wymogi. W świetle powyższych wywodów należałoby zatem uznać za dopuszczalne nawet zorganizowanie przez gminę jednego przetargu na wynajęcie kilku lokali stanowiących odrębne nieruchomości. W niniejszej sprawie jednak, o czym była mowa powyżej, z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia.
Należy także podkreślić niedopuszczalność powołanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu niegospodarności. Przepisy polskiej Konstytucji zapewniając zdecentralizowanemu samorządowi terytorialnemu realizację sądowej kontroli jego samodzielności przewidują między innymi ograniczenie nadzoru sprawowanego nad samorządem wyłącznie do kryterium zgodności z prawem (art. 171 ust. 1 Konstytucji). Zasadę tę powtarza też ustawa o samorządzie gminnym (art. 85 u.s.g.). Dokonując zatem oceny danego aktu samorządowego w toku postępowania nadzorczego, organ nadzoru powoływać się może jedynie na argumenty co do zgodności z prawem, niedopuszczalne jest bowiem używanie przez niego kryteriów rzetelności, gospodarności czy celowości.
Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia jego uchylenie. W niniejszej sprawie istniała podstawa ustawowa do wydania przez Prezydenta Miasta zarządzenia o ogłoszeniu przetargu. Sąd nie dopatrzył się w zakwestionowanym przez organ nadzoru zarządzeniu Prezydenta Miasta Oświęcim naruszenia wymogów ustawowych dotyczących organizowania przetargu na najem nieruchomości gminnych, a powołane przez organ nadzoru zarzuty uznać należy za nietrafne.
Niezależnie od tego należy także zwrócić uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów procesowych. Organ nadzoru naruszył przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 § 1 k.p.a., gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone Prezydentowi Miasta Oświęcim w tym samym dniu i w tej samej kopercie co samo rozstrzygnięcie nadzorcze kończące to postępowanie. Skarżący pozbawiony w ten sposób został możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. W naszym systemie prawnym brak wprawdzie szczegółowej regulacji zasad procedury nadzorczej, a obowiązujące przepisy ograniczają się tylko do ogólnego wskazania, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio" (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie to ogólne odesłanie do zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oznacza jednak między innymi obowiązek organu nadzoru do odpowiedniego zastosowania w procedurze nadzorczej procesowych gwarancji strony tego postępowania, w tym gwarancji jej czynnego udziału w postępowaniu. To zastosowanie kpa winno jednak być "odpowiednie" a nie "wprost", uwzględnić zatem musi specyfikę postępowania nadzorczego w porównaniu z postępowaniem administracyjnym. Odnosząc tę ogólną uwagę do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie niewątpliwie naganną praktyką było równoczesne doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i samego rozstrzygnięcia nadzorczego kończącego to postępowanie. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru nie czynił wprawdzie dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, ale organ gminy nie wiedząc o tym, że to postępowanie się toczy, nie miał możliwości składania organowi nadzoru wyjaśnień co do swojego stanowiska prawnego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane niezgodnie z prawem, gdyż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego zarządzenia Prezydenta Miasta Oświęcim wskazane w tym rozstrzygnięciu. Z tego powodu to rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.