Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 października 2023 r. Prezydent Miasta Oświęcimia zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie skarżącej (B. S.) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.
Organ wyjaśnił, że 25 września 2023 r. otrzymał wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Był to już kolejny wniosek skarżącej w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad ojcem. Poprzedni wniosek skarżącej – z 12 października 2022 r. został oddalony decyzją organu I instancji, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 7 marca 2023 r. Aktualnie akta sprawy znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w związku z toczącym się postępowaniem zainicjowanym skargą wniesioną przez skarżąca na ww. decyzję organu II instancji.
Ponadto 4 kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął kolejny wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoim ojcem. Postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r. postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone.
Zważywszy na powyższe okoliczności organ uznał, że postępowanie wszczęte wnioskiem, który wpłynął 25 września 2023 r. należało również zawiesić.
W zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej - k.p.a. - przez błędne ustalenie, że rozpatrzenie wniosku z 21 września 2023 r. o świadczenie pielęgnacyjne zależało od "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne z wniosku skarżącej z dnia 12 października 2021 r.
Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ omówił pojęcie "zagadnienia wstępnego" (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stwierdził też, że uzasadnienie organu I instancji było zbyt lakoniczne, gdyż nie zawierało dokładnego omówienia na czym polegała relacja między rozstrzygnięciem sprawy z poprzedniego wniosku strony, tj. z października 2021 r., a wydaniem decyzji w sprawie wniosku z września 2023 r., co jednak nie dyskwalifikowało poprawności wydanego rozstrzygnięcia. We wszczynanych na wniosek sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych - tak jak w innych sprawach administracyjnych, organy administracyjne mają obowiązek dbania, aby nie doszło do dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, zgodnie z zasadą "res iudicata" (powagi rzeczy osądzonej). Każdy zatem kolejny wniosek skarżącej, oparty na tym samym orzeczeniu o niepełnosprawności jej matki, choć złożony później, jest żądaniem o przyznanie świadczenia w zakresie zbieżnym z okresem, w stosunku do którego nie rozstrzygnięto jeszcze dotychczas prawomocnie.
W pierwszej zainicjowanej przez skarżącą sprawie w 2021 r. ocenie sądowej podlega zasadność odmowy przyznania ww. świadczenia na czas nieokreślony, a więc także na czas, którego dotyczą kolejne wnioski. Póki nie zostanie prawomocnie oceniona przez Sąd poprawność prowadzonego dotychczas przez organy postępowania inicjowanego, pierwotnym ww. wnioskiem z 2021 r. nie można wykluczyć, że zachodzić będzie względem kolejnych spraw - z kolejnych wniosków - niedopuszczalne współistnienie tożsamych postępowań. Z tego też powodu, nie można a limine przyjmować, jak to czyni skarżąca, że kolejne wnioski składne później i oparte na zmienionym stanie faktycznym (w stosunku stanu z daty pierwotnego wniosku), kreują nową sprawę administracyjną o odrębnym przedmiocie.
Zatem, że dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku w sprawie inicjowanej wnioskiem strony z października 2021 r., w zależności od wyników kontroli sadowej, organ będzie mógł prawidłowo ocenić, czy dopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania inicjowanego wnioskiem z września 2023 r. i czy wydana w nim decyzja nie będzie naruszać zasady powagi rzeczy osądzonej. Z tych powodów, zawiśnięcie przed Sądem sprawy z wniosku skarżącej z października 2021 r. stanowi przeszkodę dla prawidłowego rozpoznania wniosku z 2023 r. Zaistniały zatem podstawy do wstrzymywania biegu niniejszego postępowania w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.
W skardze zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. przez bezzasadne ustalenie, że wątpiły przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na wszczęte postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku z dnia 12 października 2021 r., "które jest obecnie rozpoznawane przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie pod sygn. III SA/Kr 729/23".
Pismem z 21 czerwca 2024 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków- Prądnik Biały w Krakowie zgłosił swój udział w sprawie przy czym nie sprecyzował o jakie wnosi rozstrzygniecie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga została uwzględniona ponieważ zasadne były zarzuty, że kwestia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z poprzednim wnioskiem skarżącej nie miała charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia ponownego wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia.
Podstawą prawną zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji był art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W doktrynie i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że "uprzednie rozstrzygnięcie", o którym mowa w powołanym przepisie to tzw. kwestia prejudycjalna, czyli rozstrzygnięcie co do którego organ prowadzący postępowanie nie posiada kompetencji tzn. sam nie może w tym przedmiocie orzec, ponieważ orzeka "inny organ" lub sąd. Jak więc zauważa się w doktrynie chodzi o zasadę legalności działania organów władzy publicznej (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 29). Komentatorzy podkreślają przy tym, że na uznanie pewnej kwestii za zagadnienie wstępne i przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 97 i wskazany tamże wyrok WSA w Krakowie z 26 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1596/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Go 118/12).
Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli organ administracji publicznej jest w stanie samodzielnie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, nawet jeśli równolegle toczy się lub może się toczyć postępowanie w innej sprawie, w której znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie miał zbliżony zespół okoliczności faktycznych (M. Romańska powołuje przy tym wyroki: wyroki: NSA: z 8 maja 2007 r., II OSK 694/06; z 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05 oraz; postanowienia NSA: z 9 lipca 2010 r., II OSK 846/10; z 16 lutego 2011 r., II FZ 6/11; z 16 maja 2006 r., I FZ 154/06; z 16 lutego 2011 r., II FZ 7/11; z 13.05.2011 r., II OZ 395/11; uchwała NSA (7) z 24 listopada.2008 r., II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4, poz. 62).
Dodatkowo komentatorzy wskazują, że nie uzasadnia zawieszenia postępowania potrzeba wykorzystania w dwóch różnych postępowaniach tych samych materiałów dowodowych (tu jako przykład takiego stanowiska M. Romańska powołuje wyrok NSA z 22 lutego.2012 r., II GSK 1435/10).
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całości przytoczone poglądy podziela i uznaje za swoje.
W rozstrzyganej sprawie ponowny wniosek skarżącej z 25 września 2023 r. oparty był na nieco innych okolicznościach faktycznych – poprzednie wnioski albo zostały ostatecznie rozstrzygnięte (decyzją z 7 marca 2023 r.), albo postępowanie dotyczące tych wniosków (4 kwietnia 2022 r.) nie zostało zakończone.
Należy jednak podkreślić, że żadne z poprzednio wszczętych postępowań nie miało charakteru prejudycjalnego dla rozpoznawanej sprawy. Fakt przyznania lub też odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie był warunkiem prowadzenia postępowania w rozstrzyganej sprawie. Co więcej, żaden przepis w przypadku odmowy przyznania świadczenia, nie zakazuje ponawiać wniosku o jego przyznanie, jeżeli zmianie ulegną okoliczności faktyczne lub prawne mające znaczenie dla sprawy.
W rozstrzyganej sprawie znaczenie miało to, że żyjąca nadal matka skarżącej w dacie pierwotnych wniosków nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawnością (takie uzyskała 19 lipca 2023 r.), co wykluczało skarżącą z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, skarżąca mogła więc ponowić (czy też uzupełnić) swój wniosek, a organ powinien był przeprowadzić postępowanie w tym zakresie.
Należałoby więc powtórzyć za przywołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., II GSK 1435/10, że zgodnie z art. 12 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada szybkości postępowania. Z zasady tej wynika m.in. to, że przepisy o wstrzymaniu biegu postępowania, a do takich należą przepisy o zawieszeniu postępowania, muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis jest występowanie zagadnienia wstępnego, do którego rozstrzygnięcia powołany jest inny organ lub sąd. O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu omawianego przepisu mówić można wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na zależność rozstrzygnięcia w zawieszanej sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
Rozstrzyganie w każdej ze spraw musi być poprzedzone postępowaniem dowodowym, którego prawidłowość warunkuje trafność podjętej decyzji. Nie ma jednak żadnych przeszkód, aby w obu postępowaniach były wykorzystane, jako element postępowania dowodowego, te same dokumenty na okoliczność tych samych faktów (tu: niepełnosprawność ojca i matki skarżącej).
Z tych to powodów Sąd uznając skargę za usprawiedliwiona uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w z w. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ustawowo była zwolniona z kosztów sądowych, a więc Sąd określił jedynie wysokość zasądzonych od organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).