Uzasadnienie
Starosta zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. poinformował M. M., że widniejąca w jego prawie jazdy data ważności uprawnień została ustalona w oparciu o orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] 2016 r. określające termin następnego badania na 10 czerwca 2019 r.
W aktach znajduje się orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia 16 kwietnia 2016 r. potwierdzające brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B. C1, C. Wprawdzie orzeczenie to zostało wydane w trybie art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, jednakże biorąc pod uwagę, że zakres badan przeprowadzonych w tym trybie jest tożsamy z zakresem wynikającym z art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także zważywszy na treść § 9 ust. 1 pkt 15 lit. d rozporządzenia, precyzującego, że do wniosku o wydanie prawa jazdy ze względu na zmianę terminu ważności prawa jazdy załącza się ten ustalony dokument, z którego wynika ustalony termin ważności uprawnienia, stwierdzono, że orzeczenie nr [...] jest dokumentem wystarczającym do pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Tak więc data ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, B1, B zostanie ustalona na 15 lat od daty wydania prawa jazdy – ponieważ w orzeczeniu lekarskim nr [...] nie ustalono daty następnego badania.
Natomiast data ważności uprawnień kategorii C1, C zostanie ustalona na dzień 16 kwietnia 2021 r., czyli odpowiadający najwcześniejszej dacie wynikającej z orzeczenia lekarskiego nr [...] i orzeczenia psychologicznego nr [...]. Jednocześnie poinformowano M. M., że ma prawo uzupełnienia dokumentacji, zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Od powyższego pismem z dnia 9 lipca 2019 r. M. M. wniósł odwołanie. Wskazał, ze należy zmienić decyzję poprzez uznanie, że uprawnienie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B do kierowania pojazdami jest bezterminowe zaś uprawnienie kategorii C1 oraz C do kierowania pojazdami jest ograniczone datą 30 maja 2024 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie była podejmowana decyzja administracyjna. Prawo jazdy zostało wydane w drodze czynności materialno – technicznej, podjętej w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. W piśmie przewodnim Starosta przedstawił przepisy prawa oraz motywy którymi kierował się dokonując wpisu terminu ważności określonych kategorii w wydanym w dniu 25 czerwca 2019 r., doręczonym w dniu 5 lipca 2019 r. w wyniku wymiany dokumentu prawa jazdy. Organ stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. M. wskazując, że postępowanie organu jest sprzeczne z art. 9 K.p.a. Skarżący stwierdził, że zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, przy czym chodziło o wydanie blankietu prawa jazdy, na którym w oparciu o przedłożone dokumenty uwidoczniony były czasookres ważności uprawnień w poszczególnych kategoriach. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia SKO.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "P.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący przedmiotem skargi uczynił postanowienie SKO z dnia 29 stycznia 2020 r. Wskazane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Z uwagi na to, że postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania jak i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są ostateczne, to nie przysługuje od nich środek odwoławczy. Niewątpliwie jednak oba wydawane na podstawie art. 134 K.p.a. rozstrzygnięcia zamykają postępowanie odwoławcze, a zatem należą do jednej ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kategorii postanowień kończących postępowanie i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta dokonywana jest w oparciu o wskazane na wstępie kryteria oceny zgodności działań organów administracji z prawem, przy czym - co z uwagi na treść wniesionej do Sądu skargi wymaga szczególnego zaakcentowania - sąd administracyjny dokonuje tej oceny jedynie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Dostrzec należy, że wniosek o niedopuszczalności odwołania nie został wyprowadzony przez Kolegium z oceny zarzutów podniesionych w skierowanym do niego odwołaniu strony, lecz wyłącznie w związku z ustaleniem przez organ, że odwołanie to nie dotyczy decyzji administracyjnej. Dokonywana kontrola zaskarżonego postanowienia ogranicza się zatem wyłącznie do obowiązku ustalenia przez Sąd, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 134 K.p.a., czy też wniesione przez skarżącego odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dokonując oceny zgodności z prawem postanowień wydanych w trybie art. 134 K.p.a., sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności podniesionych przez stronę w odwołaniu zarzutów merytorycznych i kwestia ta nie może rzutować na podejmowane przez sąd rozstrzygnięcie o oddaleniu lub też uwzględnieniu skargi.
Otrzymując odwołanie organ ma obowiązek podjąć czynności wstępne, które rozpoczyna ustaleniem, czy wniesione do niego odwołanie jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 K.p.a. Rozpoznanie odwołania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej przez organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Mając na uwadze powyższe zapatrywania wskazać należy, że w drodze decyzji administracyjnej nie są załatwiane sprawy, w których organ administracji podejmuje działania z uwagi na swoje uprawnienia prawodawcze lub też podejmuje działania z uwagi na swoje uprawnienia właścicielskie. Dostrzec nadto należy, że pomimo zasady domniemania "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych nie wszystkie sprawy administracyjne mogą być załatwiane w formie wskazanej w art. 104 § 1 K.p.a. Organy administracji publicznej mogą bowiem podejmować inne niż decyzje czy postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Bez wątpienia wydanie nowego dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (czynność materialno - techniczna) dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. objęta została kognicją sądów administracyjnych (tak samo por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 848/13, wyrok tego Sądu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 783/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. III SA/Kr 1352/14. Od takiej czynności stronie nie przysługuje odwołanie. Tym bardziej jeśli by przyjąć, że skarżący przedmiotem odwołania uczynił pismo Starosty z dnia 13 czerwca 2019 r. również od takiego zawiadomienia, które jest jedynie informacją organu – odwołanie nie przysługuje.
Wskazać bowiem należy, że o charakterze danego aktu nie przesądza jego forma, ale treść. Prawdą jest zatem, że pismo niemające formy decyzji i nienazwane wprost decyzją, jest decyzją, o której mowa w art. 104 K.p.a., jeżeli charakteryzuje się jej cechami. Samo stwierdzenie, że określone pismo zawiera minimum elementów konstrukcyjnych decyzji wskazanych w art. 107 K.p.a. (w postaci oznaczenia organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ) nie jest jednak wystarczające dla uznania go za decyzję administracyjną, jeżeli zawarte w nim rozstrzygnięcie dotyczy sprawy, która nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazano wyżej sprawa nie jest zaś załatwiana w drodze decyzji administracyjnej.
Odwołując się do uzasadnienia uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r. (sygn. akt III AZP 1/88; System Informacji Prawnej LEX nr 11678) zachowującego w rozważanej kwestii aktualność, zwrócić należy uwagę, że zawarte w 104 K.p.a. pojęcie decyzji ma charakter procesowy oraz że w K.p.a. brak jest kryteriów, które pozwoliłyby na jednoznaczne odróżnienie decyzji od innych indywidualnych aktów prawnych wydawanych przez organy administracji publicznej. Nauka prawa administracyjnego określa jednak materialne pojęcie decyzji, przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych organów państwa wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie oznaczonej osoby fizycznej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.
Sąd Najwyższy wskazał dalej, że jedną z istotnych cech decyzji jest to, że decyzja musi mieć swoje źródło w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, przy czym sprecyzował, że chodzi tu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wynikające z ustaw lub ewentualnie z aktów wykonawczych podejmowanych na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.
Zaprezentowane stanowisko wyrażające się we wskazaniu, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie na podstawie aktów powszechnie obowiązujących zawierających w sobie normy materialnego prawa administracyjnego ma obecnie charakter powszechny, nie jest kwestionowana i została jednolicie przyjęta przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego i judykaturę. Zatem choć teoretycznie każde ze wskazanych w art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródeł prawa powszechnie obowiązującego (Konstytucja, ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa i rozporządzenie, akt prawa miejscowego), może stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej, to jednak to ustawa stanowi fundamentalny akt regulujący sytuację prawną obywatela. Postuluje się zatem, aby to właśnie ustawy stanowiły podstawę prawną decyzji administracyjnej, a nie akty niższego rzędu, przez które należy rozumieć rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego Stwierdzenie to motywuje się zaś tym, że wskazane akty niższego rzędu z samej swojej istoty mogą zawierać jedynie regulacje o charakterze uzupełniającym w stosunku do materii regulowanej w aktach ustawowych.
Praktyka pokazuje, że powyższe sugestie nie zawsze są spełnione, ponieważ w znaczącej liczbie aktów prawnych o formie decyzji stanowią dopiero akty wykonawcze do ustaw. Rozporządzenie nie może jednak stanowić samoistnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej, przede wszystkim ze względu na to, że nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez ustawy, którą wykonuje. Sąd w pełni podziela tym samym stanowisko, że tzw. pierwotne umocowanie do wydania decyzji musi wynikać z ustawy. Rozporządzenia lub akty prawa miejscowego mogą zatem mieć tylko dodatkowy i uzupełniający wpływ na kształtowanie treści tego rozstrzygnięcia, to jest stanowić uszczegółowienie treści wynikających z ustaw. Nie mogą zatem kształtować nowych reguł i zasad w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w aktach o randze ustawy.
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone postanowienie narusza prawo (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.